Par une communication du 21 novembre 2023, la Cour européenne des droits de l’homme a été saisie d’une requête concernant la compatibilité d’une procédure d’expropriation avec les exigences de l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention. En l’espèce, une requérante contestait l’expropriation de ses terrains par une autorité municipale, initialement menée en vue de la réalisation d’un programme de logements de masse. Toutefois, les parcelles concernées furent ultérieurement cédées à une coopérative privée, qui y entreprit la construction de villas de luxe. La requérante soutenait que cette opération dissimulait, dès l’origine, une intention de favoriser des intérêts privés au détriment de son droit de propriété. Saisie du litige, la Cour a décidé de communiquer l’affaire aux parties en posant une série de questions préjudicielles. Il s’agissait de déterminer si le détournement de la finalité d’une expropriation, justifiée en apparence par un motif d’intérêt général mais servant en réalité des objectifs lucratifs privés, constitue une violation du droit au respect des biens. En formulant ses questions, la Cour européenne des droits de l’homme ne tranche pas le fond du litige mais en délimite les enjeux juridiques, en articulant son contrôle sur la légitimité de l’ingérence étatique et les conséquences d’un éventuel détournement de pouvoir.

L’analyse de cette affaire impose d’examiner les garanties protégeant le droit de propriété face aux prérogatives de la puissance publique (I), avant d’étudier la manière dont le détournement de la finalité de l’expropriation est susceptible de vicier l’ensemble de l’opération (II).

I. Les garanties du droit de propriété face à la prérogative d’exproprier

L’expropriation pour cause d’utilité publique constitue une ingérence particulièrement grave dans le droit de propriété, dont la validité est subordonnée au respect de conditions strictes contrôlées par la Cour (A). La finalité d’utilité publique de l’opération représente à ce titre une condition essentielle de sa légalité (B).

A. Le contrôle européen de l’ingérence dans le droit au respect des biens

L’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention consacre le droit de toute personne physique ou morale au respect de ses biens. Ce droit n’est cependant pas absolu et peut faire l’objet de restrictions, notamment par une privation de propriété. Pour être compatible avec la Convention, une telle ingérence doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. La Cour exerce son contrôle en vérifiant que l’ingérence est prévue par la loi, qu’elle poursuit un but légitime et qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Dans le cadre d’une expropriation, ce contrôle porte notamment sur les conditions de fond qui la justifient, au premier rang desquelles figure la poursuite d’un but d’utilité publique. La Cour s’assure ainsi que l’ingérence ne constitue pas une charge disproportionnée et excessive pour la personne concernée, notamment au regard de la compensation financière offerte en contrepartie de la privation de son bien.

B. La finalité d’utilité publique comme condition substantielle de l’expropriation

L’expropriation n’est licite que si elle est menée « pour cause d’utilité publique », une notion qui relève en premier lieu de l’appréciation des autorités nationales. Celles-ci disposent d’une marge d’appréciation étendue pour définir les objectifs politiques, économiques ou sociaux qui peuvent constituer une telle cause. Cependant, ce pouvoir d’appréciation n’est pas illimité, la Cour se réservant le droit de contrôler que le motif invoqué n’est pas manifestement dépourvu de base raisonnable. La question posée dans l’affaire est particulièrement éclairante à cet égard : « la construction de villas de luxe constitue‑t-elle une cause d’utilité public ? ». En formulant cette interrogation, la Cour suggère qu’une opération bénéficiant principalement à des intérêts privés et visant la réalisation de logements haut de gamme pourrait difficilement être qualifiée d’utilité publique. Le transfert d’un bien exproprié à une entité privée n’est pas en soi contraire à la Convention, mais il doit rester subordonné à la réalisation effective de l’objectif d’intérêt général ayant justifié l’expropriation.

II. La sanction du détournement de la finalité de l’expropriation

Lorsque la finalité d’utilité publique s’avère n’être qu’un prétexte, la légalité même de l’expropriation est remise en cause (A). Ce détournement emporte alors des conséquences sur le plan indemnitaire, en privant l’ancien propriétaire d’une juste compensation pour son préjudice (B).

A. La suspicion d’un défaut originel de véritable utilité publique

La chronologie des faits décrits dans la requête est au cœur du raisonnement. La requérante allègue que « les autorités ont exproprié ses biens en ayant dès le départ l’intention de les céder à la coopérative ». Si cette intention était avérée, l’opération d’expropriation serait viciée dès son origine. Le motif d’utilité publique affiché, à savoir la création de logements de masse, n’aurait été qu’une façade pour légitimer une opération à caractère spéculatif au profit d’intérêts particuliers. Une telle situation s’analyse en un détournement de pouvoir, où l’autorité publique utilise ses prérogatives dans un but autre que celui pour lequel elles lui ont été conférées. Dans ce cas, l’expropriation ne reposerait sur aucune base légitime, rendant l’ingérence dans le droit de propriété de la requérante incompatible avec les exigences de l’article 1 du Protocole n° 1. La privation de propriété ne serait alors plus justifiée par l’intérêt général, mais par un calcul économique privé.

B. La privation de la plus-value comme conséquence du détournement

La Cour s’interroge également sur les conséquences financières de l’opération en demandant si « la cession des biens à un tiers a-t-elle eu pour effet de priver la requérante de la plus-value générée par ceux-ci ? ». Cette question soulève le problème de l’indemnisation. En principe, l’indemnité d’expropriation doit correspondre à la valeur vénale du bien au jour de la décision prononçant le transfert de propriété. Or, dans cette affaire, le changement d’affectation des terrains a vraisemblablement généré une plus-value considérable dont la requérante a été privée. En indemnisant sur la base d’un projet de logements sociaux pour ensuite permettre une opération immobilière de luxe, l’État a potentiellement créé un enrichissement sans cause au profit d’un tiers. La Cour a déjà jugé, notamment dans l’affaire *Motais de Narbonne c. France*, qu’une telle privation de plus-value, si elle ne repose pas elle-même sur un motif d’utilité publique, peut rompre le juste équilibre requis et rendre l’indemnisation inadéquate. La sanction d’un tel détournement pourrait ainsi résider non seulement dans la constatation d’une violation, mais aussi dans une réparation financière tenant compte du profit manqué.