Par un arrêt du 3 décembre 2024, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conséquences d’un retard prolongé de l’administration dans le paiement d’une indemnité d’expropriation.

En l’espèce, des particuliers, propriétaires d’un terrain et des bâtiments y attenant, ont fait l’objet d’une procédure d’expropriation d’urgence initiée en 2015 au profit de l’administration routière. En 2016, celle-ci obtint l’autorisation judiciaire de prendre possession d’une partie du bien après avoir consigné une indemnité provisionnelle, laquelle fut versée aux propriétaires. L’administration engagea par la suite une première action en justice pour faire fixer l’indemnité définitive et obtenir le transfert de propriété. Cependant, bien que le tribunal ait fixé le montant du complément d’indemnité dû, l’administration ne l’a jamais consigné, conduisant le juge à rejeter sa demande en 2019. Une seconde action, engagée la même année, connut le même sort et fut rejetée en 2021 pour les mêmes motifs. Les propriétaires saisirent alors la Cour constitutionnelle, qui rejeta leur recours pour non-épuisement des voies de recours internes, leur indiquant la possibilité d’une action en expropriation de fait. Alors qu’ils engageaient cette action, l’administration introduisit une troisième procédure d’expropriation, ce qui eut pour effet de suspendre l’examen de l’action des propriétaires. C’est seulement à l’issue de cette troisième instance, en novembre 2022, soit plus de six ans après la prise de possession, que l’administration consigna le solde de l’indemnité et que le transfert de propriété fut ordonné.

La question posée à la Cour européenne des droits de l’homme était de savoir si le droit au respect des biens, garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention, est violé lorsque le cadre juridique national permet à une autorité publique, après avoir pris légalement possession d’un bien dans le cadre d’une procédure d’urgence, de différer abusivement le paiement de l’intégralité de l’indemnité en manquant de manière répétée à ses obligations procédurales.

La Cour conclut à la violation de cette disposition. Elle juge que la privation de propriété n’a pas satisfait à l’exigence de légalité, au motif que le droit interne n’offrait pas aux requérants des garanties suffisantes contre les atteintes arbitraires de la puissance publique. L’ingérence ne pouvait dès lors être considérée comme prévue par la loi au sens de la Convention, car le système juridique permettait à l’administration de tirer profit de son propre comportement abusif sans qu’un recours effectif ne puisse y remédier.

La solution retenue par la Cour consacre ainsi le caractère illégal d’une expropriation dont la régularité initiale a été viciée par le comportement dilatoire de l’administration (I), ce qui la conduit à renforcer le contrôle de l’effectivité des garanties procédurales offertes par le droit interne (II).

I. La requalification d’une expropriation légale en une privation de propriété illicite

L’analyse de la Cour démontre comment une procédure, bien qu’engagée dans un cadre légal, peut devenir une atteinte illégale au droit de propriété. Cette transformation résulte d’un détournement de la finalité de la procédure d’expropriation d’urgence (A), face auquel les mécanismes de contrôle juridictionnel se sont avérés impuissants (B).

A. Le détournement de la procédure d’expropriation d’urgence

La Cour observe que l’administration a initialement respecté le formalisme de la loi en obtenant une autorisation judiciaire pour prendre possession du bien. Toutefois, ce qui aurait dû n’être qu’une phase préliminaire à une indemnisation rapide et intégrale est devenu une situation pérenne au détriment des propriétaires. L’autorité expropriante, bien qu’ayant obtenu l’usage du terrain, s’est soustraite à son obligation principale de finaliser la procédure et de payer le juste prix. En s’abstenant à deux reprises de consigner le complément d’indemnité, elle a délibérément paralysé le processus judiciaire qu’elle avait elle-même initié.

La Cour relève que ce comportement a inversé l’économie de la procédure. Alors que le rejet de l’action de l’administration est en principe une mesure protectrice pour le propriétaire, dans le cadre spécifique de l’expropriation d’urgence, il produit l’effet inverse. La Cour souligne que dans ce contexte, « le rejet de l’action en raison du refus de consignation du complément d’indemnité par l’administration a pour conséquence de retarder le moment où l’exproprié pourra obtenir l’intégralité de l’indemnisation et permet à l’administration de tirer bénéfice de son propre comportement abusif ». Le mécanisme légal est ainsi instrumentalisé pour servir les intérêts de l’administration, qui conserve la jouissance du bien sans en payer le prix complet.

B. L’impuissance des juridictions internes face à l’arbitraire administratif

Face à ce comportement, les garanties procédurales se sont révélées inefficaces. Les juridictions nationales saisies par l’administration ne disposaient d’aucun pouvoir pour contraindre cette dernière à exécuter ses obligations. Le juge de l’expropriation, constatant le défaut de consignation des fonds, ne pouvait que rejeter l’action de l’administration. Les parties s’accordent d’ailleurs pour reconnaître que le droit interne « n’autorise pas le juge de l’expropriation, lorsque l’administration s’abstient de consigner l’indemnité ou le complément d’indemnité, à requalifier l’action ».

Cette limitation place le propriétaire dans une situation d’attente passive, entièrement dépendante du bon vouloir de l’autorité expropriante. Le droit interne créait ainsi une situation où l’administration pouvait indéfiniment retarder l’issue de l’expropriation en engageant des procédures successives vouées à l’échec par sa propre faute. La Cour met en lumière une faille systémique où le juge, garant des libertés, est privé des moyens de sanctionner un abus manifeste et de rétablir le juste équilibre entre l’intérêt général et la protection du droit de propriété. L’absence de sanction effective contre le comportement de l’administration rendait la privation de propriété arbitraire.

L’illégalité de la privation de propriété étant établie au regard de la prévisibilité de la loi, la Cour examine ensuite la pertinence des voies de recours alternatives que le gouvernement opposait aux requérants.

II. Le renforcement de l’exigence de légalité par le contrôle des recours internes

La Cour affine son contrôle de la légalité en évaluant non seulement l’existence formelle de recours, mais aussi leur capacité réelle à prévenir ou réparer l’arbitraire. Elle écarte ainsi l’action en expropriation de fait comme remède suffisant (A), affirmant par là même la portée matérielle du principe de légalité en droit des biens (B).

A. Le caractère inadéquat de l’action en expropriation de fait

Le gouvernement soutenait que les requérants auraient dû utiliser l’action en expropriation de fait pour obtenir réparation. La Cour rejette cet argument en soulignant que cette voie de droit n’est pas une alternative satisfaisante à une procédure d’expropriation menée en bonne et due forme. D’une part, elle impose au propriétaire d’engager une nouvelle procédure, ce qui « se concilie mal avec le principe de la procédure unique » qui veut qu’une même instance traite de l’ensemble des conséquences d’une expropriation.

D’autre part, et de manière décisive, cette voie de droit était elle-même neutralisée par le comportement de l’administration. La Cour note en effet que « l’action en expropriation de facto intentée par les requérants (…) a été suspendue après l’introduction par l’administration d’une troisième action ». Cette faculté pour l’administration de paralyser le recours du propriétaire en relançant sa propre procédure démontre l’ineffectivité de ce recours. De plus, la Cour estime que cette solution ne sanctionne pas le comportement illicite de l’autorité publique, laquelle n’encourt aucun surcoût significatif et peut ainsi contourner les règles de l’expropriation formelle sans conséquence réelle. L’expropriation de fait devient alors non pas un remède, mais une consécration de l’irrégularité.

B. La portée matérielle du contrôle de conventionalité

Au-delà du cas d’espèce, cet arrêt réaffirme avec force que le principe de légalité inscrit à l’article 1er du Protocole n° 1 ne se contente pas d’une simple base légale en droit interne. Il exige que la loi offre une protection concrète contre l’arbitraire. La Cour rappelle qu’une norme doit être suffisamment accessible, précise et prévisible pour offrir « une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique ». En l’espèce, le cadre juridique turc, en raison de ses lacunes, échouait à fournir cette protection.

La violation constatée ne découle donc pas tant d’un acte illégal isolé que d’un système juridique défaillant. La Cour conclut que « le droit interne n’a pas offert aux requérants de garanties suffisantes contre des atteintes arbitraires de la puissance publique de sorte que la privation de propriété subie par les intéressés ne peut passer pour avoir satisfait à l’exigence de légalité ». En sanctionnant non seulement l’action de l’administration mais aussi le cadre normatif qui la rend possible, la Cour exerce un contrôle matériel de la qualité de la loi et adresse à l’État défendeur une injonction implicite de réformer son droit pour prévenir la répétition de tels abus.