Un équilibre doit être trouvé entre les impératifs de l’intérêt général et la sauvegarde du droit de propriété, principe fondamental des sociétés démocratiques. Par une décision en date du 26 mai 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur l’articulation de cette exigence avec les règles de recevabilité des requêtes individuelles.

En l’espèce, à la suite d’un accord international, un État a décidé de procéder à des expropriations pour la construction d’un gazoduc. Une société commerciale, propriétaire de terrains concernés par le tracé, a vu une de ses parcelles grevée d’une servitude de passage au profit de l’administration. Cette servitude affectait une parcelle que la société avait acquise alors même qu’une mention de ladite servitude était déjà inscrite au registre foncier, l’ancien propriétaire ayant consenti à cette charge contre une indemnité. Le tracé du gazoduc traversait un terrain sur lequel était installée une grue fixe indispensable à l’activité de l’entreprise.

La société requérante a d’abord contesté la décision d’expropriation devant les juridictions administratives, qui ont rejeté sa demande au motif que l’accord international justifiait le projet et que le tracé avait été pensé pour éviter autant que possible les installations existantes. Par la suite, elle a saisi les juridictions judiciaires d’une action en indemnisation pour le préjudice additionnel, arguant que la servitude rendait sa parcelle entièrement inutilisable. Après un premier rejet, la Cour de cassation a cassé le jugement, ordonnant au tribunal de renvoi de déterminer précisément le préjudice subi, y compris le coût de déplacement de la grue. La procédure étant toujours pendante devant les juridictions nationales au moment où la Cour européenne statuait, celle-ci a été confrontée à la question de savoir si une requête peut être jugée recevable alors même qu’une procédure interne visant à réparer le dommage allégué est encore en cours.

La Cour européenne des droits de l’homme a répondu par la négative, déclarant la requête irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes. Elle a estimé que la procédure indemnitaire pendante constituait un recours effectif et adéquat que la requérante devait mener à son terme avant de pouvoir valablement la saisir.

Cette décision, fondée sur une application rigoureuse de la condition de recevabilité, illustre la nature subsidiaire du contrôle européen (I), tout en reportant l’appréciation de la juste indemnisation, qui demeure au cœur de la protection du droit de propriété (II).

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I. L’application orthodoxe de la condition d’épuisement des voies de recours internes

La Cour rappelle avec constance que son rôle n’intervient qu’après que les juridictions nationales ont eu l’opportunité de remédier à une violation alléguée de la Convention. Elle confirme ainsi le caractère subsidiaire de sa saisine (A) en identifiant l’existence d’un recours qui doit être considéré comme effectif tant que son issue n’est pas connue (B).

A. La confirmation du caractère subsidiaire de la juridiction européenne

La décision commentée s’inscrit dans une jurisprudence bien établie qui fait du mécanisme européen de protection des droits de l’homme un filet de sécurité ultime. La Cour n’est pas une juridiction d’appel des décisions nationales, mais un organe de contrôle du respect par les États de leurs engagements. Ce principe de subsidiarité trouve sa principale expression procédurale dans l’article 35 § 1 de la Convention, qui exige l’épuisement des voies de recours internes. La Cour rappelle sa formule consacrée selon laquelle « elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes, lesquelles doivent être à la fois relatives aux violations incriminées, disponibles et adéquates ».

En l’espèce, la société requérante avait bien tenté un premier recours devant les juridictions administratives pour faire annuler la décision autorisant le projet. Cependant, ce recours ne portait que sur la légalité de l’ingérence dans son droit de propriété. Les juges administratifs se sont bornés à constater la conformité de la décision à l’accord international et à l’objectif d’intérêt public. Cette première procédure n’a pas tranché la question distincte de la réparation des conséquences dommageables de l’ingérence, qui relève de la compétence des juridictions judiciaires. La Cour européenne considère donc logiquement que l’échec de la première action ne signifiait pas l’inexistence de toute autre voie de droit.

B. L’identification d’un recours effectif et pendant

Le caractère effectif d’un recours est une condition essentielle pour qu’il soit opposable à un requérant. En l’occurrence, la Cour européenne des droits de l’homme observe que la procédure engagée devant les juridictions judiciaires est non seulement disponible, mais également apte à fournir une réparation au préjudice allégué. L’arrêt de la Cour de cassation nationale est à cet égard déterminant. En cassant le premier jugement de rejet, la haute juridiction a non seulement maintenu la voie de recours ouverte, mais elle a également guidé le juge du fond vers une appréciation concrète et complète du dommage.

La Cour de cassation a en effet enjoint au tribunal de « chiffrer le préjudice éventuellement subi par la société requérante du fait de la restriction causée par la servitude de passage du gazoduc en précisant notamment le coût du démontage et du déplacement de la grue fixe de l’entreprise ». Ce faisant, elle a expressément reconnu que la question d’une indemnisation adéquate se posait et devait être instruite sérieusement. Pour la Cour européenne, une telle procédure, toujours pendante et orientée vers la réparation du préjudice spécifique invoqué devant elle, constitue sans équivoque un recours interne qui doit être épuisé. Le déclarer prématurément inefficace reviendrait à préjuger de la décision des juges nationaux et à nier le principe même de subsidiarité.

Si cette approche procédurale est juridiquement inattaquable, elle reporte néanmoins l’examen au fond du respect du droit de propriété, dont la protection se trouve ainsi différée.

II. La protection différée du droit de propriété

En déclarant la requête prématurée, la Cour ne se prononce pas sur la violation alléguée de l’article 1 du Protocole n° 1. Elle opère une distinction claire entre le contrôle de la légalité de l’ingérence et celui de l’adéquation de sa réparation (A), laissant en suspens la question de l’indemnisation jusqu’à l’issue de la procédure interne (B).

A. La distinction entre la légalité de l’ingérence et l’adéquation de l’indemnisation

Le droit au respect des biens n’est pas absolu et peut faire l’objet de restrictions pour cause d’utilité publique. Une telle ingérence doit cependant être légale et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits de l’individu. En l’espèce, la légalité de la servitude de passage a été confirmée par les juridictions administratives, et la Cour européenne se montre généralement réticente à remettre en cause l’interprétation du droit interne par les juges nationaux. Elle rappelle ainsi qu’« il incombe au premier chef aux autorités nationales et singulièrement aux tribunaux d’interpréter et d’appliquer le droit interne ».

Toutefois, la légalité d’une mesure d’expropriation ou d’une restriction au droit d’usage ne suffit pas à satisfaire les exigences de la Convention. L’équilibre requis implique le versement d’une indemnité raisonnablement proportionnée à la valeur du bien. C’est précisément l’objet de la seconde procédure judiciaire intentée par la société requérante. La Cour européenne sépare donc nettement les deux problématiques. La première, relative à la légalité, a été tranchée au niveau national. La seconde, relative à l’indemnisation et donc au juste équilibre, est en cours d’examen. La protection du droit de propriété est donc pour l’instant suspendue à la capacité du système juridique national de garantir une réparation adéquate.

B. L’incertitude quant à la réparation intégrale du préjudice

En jugeant la requête prématurée, la Cour ne ferme pas définitivement sa porte. Elle souligne que la procédure interne est la voie appropriée pour obtenir réparation et qu’elle doit être menée à son terme. La décision se conclut sur une réserve explicite, indiquant qu’« il sera loisible à la société requérante de saisir à nouveau la Cour si à l’issue de la procédure qu’elle a engagée elle s’estime toujours victime d’une violation de la Convention ». Cette formule classique ouvre la voie à une nouvelle requête si l’indemnité finalement octroyée par les juridictions turques s’avérait insuffisante ou nulle, et ne permettait pas de compenser le préjudice matériel et économique réellement subi.

La protection offerte par la Convention est donc différée, conditionnée par l’issue de la procédure interne. L’affaire soulève néanmoins des questions de fond qui demeurent en suspens, notamment celle de la situation d’un acquéreur qui achète un bien en connaissance de cause d’une servitude, mais dont le préjudice réel se révèle supérieur à ce qui avait été initialement envisagé. La négligence de la société requérante, soulevée par le gouvernement défendeur, sera vraisemblablement un élément que les juridictions nationales devront peser dans leur calcul de l’indemnité. C’est seulement si leur décision finale ne parvenait pas à établir un juste équilibre que la protection européenne pourrait, à terme, être effectivement actionnée.