I. L’intégration des concours du Fonds de solidarité pour le logement dans le passif éligible au surendettement

A. La qualification de dette non professionnelle des prêts d’honneur et aides remboursables du fonds de solidarité

L’accès au logement décent et le maintien dans les lieux des ménages en situation de précarité économique reposent traditionnellement sur le soutien des collectivités publiques. Institué par le législateur au sein de l’article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, le Fonds de solidarité pour le logement accorde des secours financiers sous la forme de subventions directes ou de prêts sans intérêt pour solder les dettes locatives ou financer l’installation initiale.

Or, lorsque les difficultés financières du locataire s’aggravent au point d’entraîner l’ouverture d’une procédure de traitement du surendettement, la nature juridique de ces concours publics soulève d’importantes interrogations. Les gestionnaires départementaux ou les organismes délégataires tentent parfois de soustraire ces avances remboursables à la discipline collective du Livre VII en arguant de leur finalité sociale ou de leur caractère public.

En vertu de l’article L. 711-1 du Code de la consommation, la situation de surendettement se caractérise par l’impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l’ensemble de ses dettes non professionnelles et professionnelles. Ce principe d’universalité interdit d’écarter arbitrairement une créance en raison de la qualité publique ou caritative de son titulaire.

La Deuxième chambre civile de la Cour de cassation a réaffirmé avec éclat la portée absolue de cette règle dans son arrêt rendu le 2 juillet 2026. La juridiction suprême a énoncé avec fermeté qu’« Il résulte de ce texte que le bénéfice des mesures de traitement de la situation de surendettement est ouvert au bénéfice des personnes physiques de bonne foi qui se trouvent dans l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de leurs dettes, professionnelles et non professionnelles, sans distinction selon la part respective de ces dettes. ».

En conséquence, les prêts sans intérêt accordés par le Fonds de solidarité pour le logement constituent d’authentiques dettes d’origine civile qui s’intègrent obligatoirement au passif déclaré devant la commission. Les avances d’aide sociale ne jouissent d’aucun privilège d’extranéité et doivent figurer dans l’état des créances au même titre que les découverts bancaires ou les emprunts à la consommation.

Cette solution s’inscrit dans la continuité directe de l’évolution législative issue de la loi du 14 février 2022 en faveur de l’activité professionnelle indépendante. Dans un arrêt de principe du 11 septembre 2025, la Deuxième chambre civile a rappelé avec autorité que « Selon ce texte, la situation de surendettement est caractérisée par l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de ses dettes, professionnelles et non professionnelles, exigibles et à échoir. ».

Par ailleurs, les organismes accordant ces prêts sociaux soutiennent couramment que l’emprunteur se trouverait privé du bénéfice de la protection légale en raison d’une prétendue mauvaise foi lors de la souscription de l’aide publique. Les bailleurs ou les services départementaux allèguent que le dépôt concomitant ou rapproché d’un dossier de surendettement caractériserait une volonté délibérée d’échapper au remboursement du secours octroyé.

Une telle argumentation se heurte à l’exigence d’un contrôle rigoureux et individualisé de la bonne foi par l’autorité judiciaire. Par son arrêt du 21 mai 2026, la Deuxième chambre civile de la Cour de cassation a censuré les juges du fond qui avaient retenu la mauvaise foi sans analyse personnalisée, posant en principe qu’« Il résulte de ce texte, qui n’ouvre le bénéfice des mesures de traitement des situations de surendettement qu’aux personnes physiques de bonne foi, que le juge doit se prononcer sur la bonne foi de chaque demandeur à la procédure de surendettement. ».

Dès lors, le simple fait pour un locataire démuni de solliciter un prêt du Fonds de solidarité pour tenter d’éviter une expulsion avant de constater l’échec de son redressement économique ne saurait suffire à établir sa déloyauté. La démarche traduit au contraire une volonté initiale d’honorer son engagement locatif, incompatible avec l’intention frauduleuse.

À cet égard, il convient d’observer que les concours remboursables du Fonds de solidarité pour le logement ne relèvent d’aucune des catégories de dettes expressément exclues du traitement légal par l’article L. 711-4 du Code de la consommation. Ces créances ne constituent ni des obligations alimentaires, ni des réparations pénales, ni des amendes délictuelles.

Les litiges relatifs aux impayés locatifs et aux contrats de location nécessitent une appréciation globale des droits du preneur et du bailleur. L’assistance d’un cabinet dédié au contentieux du bail d’habitation permet d’assurer une coordination efficace entre la négociation des aides publiques et la saisine des instances de surendettement.

La tentative de certains créanciers d’assimiler les dettes du fonds de solidarité à des créances nées de manœuvres frauduleuses commises envers des organismes de protection sociale sous le 3° de l’article L. 711-4 est strictement encadrée par la jurisprudence. Dans son arrêt rendu le 12 décembre 2024, la Deuxième chambre civile a souligné qu’« Il résulte de ce texte que ce caractère frauduleux s’apprécie au jour où le juge statue et sur le fondement d’une décision de justice ou d’une sanction, notifiée et non contestée, prononcée par un organisme de sécurité sociale. ».

En l’absence d’une sanction administrative formelle ou d’une condamnation judiciaire ayant constaté des manœuvres délibérées, les créances du Fonds de solidarité pour le logement demeurent pleinement intégrées au passif ordinaire de la procédure. Elles sont soumises à la totalité des mesures de rééchelonnement, d’abandon d’intérêts et d’effacement légal.

B. Le sort du cautionnement accordé par le fonds de solidarité et le régime de son recours subrogatoire

Au-delà des prêts et des aides directes, le Fonds de solidarité pour le logement intervient fréquemment en qualité de garant personnel du locataire. L’article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 autorise expressément le fonds à accorder son cautionnement pour garantir le paiement des loyers et des charges auprès du bailleur.

Lorsque le locataire défaillant est déclaré recevable à la procédure de surendettement, la mise en œuvre de cette garantie suscite un contentieux délicat entre le bailleur poursuivant, la caution institutionnelle et le débiteur principal. Le bailleur conserve le droit de solliciter le paiement des arriérés auprès du fonds garant conformément aux règles du droit commun du cautionnement.

Or, la question centrale réside dans l’exercice du recours subrogatoire ou personnel que le Fonds de solidarité pour le logement entend exercer contre le locataire après avoir désintéressé le propriétaire. L’organisme payeur revendique fréquemment une priorité de recouvrement pour reconstituer les fonds publics engagés.

Cette prétention se heurte directement à la discipline collective instituée par le Code de la consommation. Si le cautionnement consenti par le fonds est une sûreté personnelle au profit du bailleur, les sommes déboursées par le garant ne créent pas un titre privilégié échappant au moratoire de la commission de surendettement.

La Cour de cassation encadre très strictement les facultés d’action des garants dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement. Par une décision rendue le 7 mai 2025 sur question prioritaire de constitutionnalité, la Deuxième chambre civile a rappelé les principes gouvernant l’interdiction de toute mesure conservatoire, affirmant qu’« il résulte de la combinaison des articles L. 722-2 et L. 722-5 du code de la consommation que lorsque la décision de recevabilité à la procédure de surendettement a été prononcée, il est interdit au créancier de prendre toute garantie, sûreté ou mesure conservatoire sur les biens du débiteur. ».

En conséquence, le Fonds de solidarité pour le logement qui a indemnisé le bailleur ne peut en aucune manière inscrire une sûreté judiciaire sur les biens meubles ou immeubles du débiteur après la décision de recevabilité. Son recours financier est intégralement paralysé par la discipline protectrice de la procédure.

Par ailleurs, lorsque le montant exact de la créance récursoire du fonds fait l’objet de contestations relatives aux justificatifs locatifs ou à l’imputation des versements de la caisse d’allocations familiales, le juge des contentieux de la protection peut être saisi d’une demande de vérification de créance. Cette vérification obéit à un régime procédural spécifique.

Dans un arrêt du 23 octobre 2025, la Deuxième chambre civile de la Cour de cassation a précisé la portée de cette intervention judiciaire, énonçant qu’« Il résulte des articles 1351, devenu 1355, du code civil, et R. 723-7 du code de la consommation que la décision par laquelle le juge de l’exécution statuant en matière de surendettement vérifie la validité et le montant des titres de créance, pour les besoins de la procédure devant la commission afin de permettre à celle-ci de poursuivre sa mission, n’a pas l’autorité de la chose jugée au principal. ».

Dès lors, la fixation de la créance du fonds par le juge du surendettement permet de poursuivre loyalement les opérations d’apurement sans préjudicier aux contestations de fond sur le décompte locatif. La décision permet d’arrêter la dette à son montant rigoureusement justifié au regard des paiements effectifs du bailleur.

À cet égard, le locataire bénéficie d’une protection absolue contre les recours exercés par les cautions institutionnelles lorsque son passif fait l’objet d’un apurement collectif. Les règles protectrices du Livre VII s’imposent à tous les tiers ayant acquitté la dette principale dans le cadre de dispositifs conventionnels ou réglementaires de solidarité.

II. La neutralisation des poursuites et l’office du juge des contentieux de la protection dans l’apurement de la dette

A. La suspension impérative des voies d’exécution et l’interdiction des remboursements préférentiels au profit du fonds

La recevabilité du dossier de surendettement emporte un effet immédiat et d’ordre public sur l’ensemble des poursuites patrimoniales engagées à l’encontre du locataire débiteur. Cette règle fondamentale constitue le pilier de la sauvegarde de la personne et de la préservation de son habitat.

Aux termes de l’article L. 722-2 du Code de la consommation, la décision déclarant la demande recevable suspend et interdit toutes les procédures d’exécution diligentées sur les biens du débiteur. Cette prohibition paralyse immédiatement les saisies de comptes bancaires ou de rémunérations intentées par les créanciers, y compris pour les créances nées du bail ou des concours du fonds.

La Deuxième chambre civile de la Cour de cassation sanctionne rigoureusement toute méconnaissance de ce principe. Dans son arrêt rendu le 8 février 2024, elle a posé avec limpidité qu’« Il résulte de ce texte que la décision de recevabilité de la demande de traitement de la situation de surendettement emporte suspension et interdiction des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur. ».

En conséquence, tout commandement de payer, toute saisie-attribution ou tout acte d’exécution forcée diligenté après la décision de recevabilité encourt la nullité radicale. Le créancier poursuivant ne saurait s’abriter derrière la nature spécifique de l’aide au logement pour s’affranchir de la suspension légale.

Parallèlement, la protection accordée au débiteur s’accompagne d’obligations strictes de tempérance et de neutralité financière. L’article L. 722-5 du Code de la consommation fait formellement interdiction au débiteur de payer, en tout ou partie, une créance née antérieurement à la décision de recevabilité, et lui interdit d’accomplir tout acte aggravant son insolvabilité.

Or, sous la pression des gestionnaires du Fonds de solidarité pour le logement ou des bailleurs sociaux, certains locataires sont tentés d’affecter leurs maigres ressources disponibles au remboursement direct du prêt FSL pour maintenir leur dossier d’aide ouvert. Une telle démarche constitue une violation caractérisée de la prohibition légale des paiements préférentiels.

Dans un arrêt fondamental du 28 mars 2024, la Deuxième chambre civile a rappelé l’équilibre impératif de cette disposition, jugeant qu’« Il résulte de la combinaison des articles L. 722-2 et L. 722-5, alinéa 1er, du code de la consommation que le prononcé d’une décision de recevabilité à la procédure de surendettement fait obstacle à ce que le créancier prenne une garantie, une sûreté ou une mesure conservatoire sur les biens du débiteur ».

Cette interdiction réciproque protège le débiteur contre les exigences pressantes de désintéressement immédiat formulées par les créanciers institutionnels. L’organisme gestionnaire du fonds ne peut pas exiger de paiements volontaires en marge de la procédure sous peine de voir ces versements annulés pour fraude à la loi.

Par ailleurs, la suspension des poursuites produit des effets majeurs sur le cours des délais de prescription et de forclusion des actions en recouvrement. Les créanciers publics ou privés prétendent parfois que l’inaction prolongée durant le traitement du dossier de surendettement interrompt leurs délais d’action.

La Cour de cassation a mis un terme à cette incertitude dans son arrêt du 23 octobre 2025, en énonçant avec précision que « l’impossibilité d’agir dans laquelle la banque s’était trouvée du fait de la procédure de surendettement avait seulement eu pour effet de suspendre, et non pas d’interrompre, le cours de la forclusion, et ce seulement à compter de la date de la décision de recevabilité de la demande de traitement de la situation de surendettement ».

Dès lors, les créanciers institutionnels voient leurs délais d’action simplement suspendus pendant la procédure légale, sans pouvoir bénéficier d’un nouveau délai intégral à l’issue des opérations. Le locataire se trouve ainsi prémuni contre la résurgence tardive de poursuites éteintes par le temps.

B. Les arbitrages du juge des contentieux de la protection entre plan de rééchelonnement sans intérêts et rétablissement personnel libérateur

Lorsque la phase de conciliation amiable n’a pas permis d’établir un plan conventionnel ou en cas de contestation élevée par l’une des parties, le traitement du passif relève du juge des contentieux de la protection. Le magistrat apprécie souverainement la situation patrimoniale du locataire pour déterminer les mesures de redressement appropriées.

L’évaluation des capacités de remboursement du débiteur s’opère dans le respect des règles d’ordre public protectrices de la dignité humaine. L’article L. 731-2 du Code de la consommation garantit la sanctuarisation de la part des ressources nécessaire aux dépenses courantes du logement et de la vie quotidienne.

Dans l’hypothèse où le débiteur dégage une capacité financière suffisante, le juge peut ordonner le rééchelonnement des dettes locatives et des prêts du Fonds de solidarité sur une durée maximale de sept ans, en réduisant ou supprimant le taux d’intérêt contractuel en application de l’article L. 733-1 du Code de la consommation.

Le magistrat dispose à cet effet d’une liberté totale pour moduler les mensualités selon la nature des charges et les priorités sociales du foyer. En vertu de l’article L. 733-13 du Code de la consommation, il détermine les modalités d’apurement sans être assujetti aux règles classiques de répartition du droit civil.

Par un arrêt remarquable du 4 juillet 2024, la Deuxième chambre civile de la Cour de cassation a consacré la souveraineté du juge en affirmant qu’« Il résulte de ces textes que c’est dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation que le juge du surendettement détermine, pour chacune des dettes, les mesures propres à assurer le redressement de la situation du débiteur, sans qu’il soit tenu par les dispositions de l’article 2285 du code civil. ».

Le juge peut ainsi accorder des délais de paiement très favorables pour solder la dette du Fonds de solidarité pour le logement tout en préservant le règlement ponctuel du loyer courant auprès du bailleur. Cette individualisation permet d’assurer la continuité du bail sans compromettre la survie matérielle du ménage.

En revanche, lorsque la situation du débiteur est irrémédiablement compromise au sens de l’article L. 724-1 du Code de la consommation, aucun rééchelonnement ne s’avère viable. La commission ou le juge oriente alors le dossier vers une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire sous l’empire de l’article L. 741-1 du Code de la consommation.

Le juge vérifie alors l’absence totale de patrimoine réalisable permettant de désintéresser les créanciers. Dans son arrêt rendu le 26 mars 2026, la Deuxième chambre civile a souligné que relève de son office souverain la constatation selon laquelle le débiteur « ne disposait d’aucun bien réalisable en vue d’apurer ses dettes, c’est sans encourir les griefs du moyen que la cour d’appel a décidé que les mesures proposées par la commission de surendettement et adoptées par le juge devaient être confirmées. ».

La sauvegarde du logement constitue le souci prééminent du contrôle judiciaire. Même en présence d’actifs immobiliers de modeste valeur, la Cour de cassation rappelle dans son arrêt du 22 mai 2025 que la vente forcée n’est pas automatique, posant que « Par exception, lorsque le bien immobilier appartenant au débiteur constitue sa résidence principale, un tel effacement peut ne pas être subordonné à la vente préalable du bien lorsque le débiteur établit qu’il se trouverait dans l’impossibilité manifeste, au regard de sa situation personnelle et professionnelle, de faire face au coût d’un éventuel relogement, sous réserve que sa situation ne soit pas irrémédiablement compromise au sens du premier alinéa de l’article L. 724-1 du code de la consommation ».

Lorsque le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire est définitivement prononcé, son effet libératoire est général et absolu. En application de l’article L. 741-2 du Code de la consommation, la décision entraîne l’effacement intégral de toutes les dettes du débiteur arrêtées à la date de la décision.

La plénitude de cet effacement a été réaffirmée dans l’arrêt de principe de la Deuxième chambre civile du 26 mars 2026, disposant qu’« Il résulte de l’application combinée de l’article L. 741-2 du code de la consommation, dans sa rédaction issue de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020, et des articles L. 741-4, R. 741-1 et R. 741-4 du code de la consommation, qu’à défaut de contestation dans les conditions prévues par l’article L. 741-4, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire imposé par la commission entraîne, sauf exceptions légales, l’effacement de toutes les dettes, professionnelles et non professionnelles, du débiteur nées à la date de la décision de la commission sur la mesure imposée de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire. ».

Cette extinction définitive s’applique sans réserve aux prêts d’honneur et créances récursoires du Fonds de solidarité pour le logement. Dans son arrêt du 23 novembre 2023, la juridiction suprême avait déjà fixé les bornes de cette libération en jugeant que « Selon ce texte, en l’absence de contestation dans les conditions prévues à l’article L. 741-4, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire entraîne l’effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur, arrêtées à la date de la décision de la commission, à l’exception des dettes mentionnées aux articles L. 711-4 et L. 711-5 et des dettes dont le montant a été payé au lieu et place du débiteur par la caution ou le coobligé, personnes physiques. ».

Le Fonds de solidarité pour le logement, en tant que personne morale de droit public ou organisme d’aide sociale, ne peut donc prétendre à aucune exception garantissant le recouvrement futur de sa créance effacée. Le locataire surendetté retrouve une virginité financière complète, lui permettant de se maintenir dans son logement ou d’envisager une réinsertion pérenne sans le fardeau de ses dettes passées.

Conclusion

L’articulation entre le Fonds de solidarité pour le logement et la procédure de surendettement des particuliers reflète une convergence remarquable entre solidarité publique et protection judiciaire des ménages en grande détresse. Loin de s’exclure mutuellement, ces deux dispositifs se complètent pour prévenir la rupture du bail et assurer l’apurement équilibré du passif domestique. L’assimilation intégrale des prêts d’honneur du fonds aux dettes civiles de droit commun garantit au locataire le bénéfice de la suspension immédiate des voies d’exécution et de l’interdiction des paiements préférentiels. Investi d’un pouvoir régulateur souverain libéré de la règle du gage commun, le juge des contentieux de la protection peut arbitrer avec équité entre un rééchelonnement sans intérêts et un rétablissement personnel libérateur. Cette synergie juridique assure ainsi la sanctuarisation de la dignité du justiciable tout en offrant un cadre prévisible et transparent aux créanciers publics et privés.