Vous avez signé une promesse de vente pour un terrain à Paris ou en Île-de-France et vous voulez déposer le permis de construire avant d’être propriétaire. Vous êtes preneur d’un bail à construction ou d’un bail emphytéotique et le bailleur tarde à donner son accord. Vous êtes usufruitier d’une maison et vous envisagez une extension, tandis que le nu-propriétaire s’y oppose. Dans chacune de ces situations, la même question se pose : qui peut déposer la demande de permis, avec quel justificatif, et que se passe-t-il si l’autorisation du propriétaire fait défaut. La réponse tient en grande partie dans une attestation sur l’honneur, dont la portée a été précisée par le Conseil d’État et les cours administratives d’appel. Mal utilisée, cette attestation expose le permis à un retrait sans condition de délai. Bien utilisée, elle permet de sécuriser l’opération dès la promesse de vente, à condition d’obtenir l’accord écrit du propriétaire avant de déposer. Cet article décrit d’abord qui peut déposer sans être propriétaire et comment l’attester, puis ce que risque un permis déposé sans droit et les recours pour le défendre ou le contester.
I. Déposer un permis sans être propriétaire : un droit encadré par une attestation
A. L’attestation du demandeur suffit, la mairie ne vérifie pas le titre
Le code de l’urbanisme n’exige pas d’être propriétaire pour déposer une demande de permis de construire, d’aménager ou de démolir, ni pour déposer une déclaration préalable. L’article R*423-1 du code de l’urbanisme dresse la liste des personnes admises à déposer : « Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ». S’y ajoutent, en cas d’indivision, un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire, ainsi que la personne ayant qualité pour bénéficier d’une expropriation pour cause d’utilité publique. Le texte ouvre donc trois voies : la propriété, l’autorisation du propriétaire et deux situations particulières, l’indivision et l’expropriation en cours.
Concrètement, la demande de permis comporte une attestation sur l’honneur. L’article R*431-5 du code de l’urbanisme dispose que « La demande comporte également l’attestation du ou des demandeurs qu’ils remplissent les conditions définies à l’article R*423-1 pour déposer une demande de permis ». Le demandeur coche la case correspondant à sa situation et signe. La page officielle Qui peut déposer une demande d’autorisation d’urbanisme, vérifiée par la Direction de l’information légale et administrative le 28 novembre 2025, le confirme en langage courant : les formulaires contiennent une attestation dans laquelle le demandeur déclare être habilité, et l’administration ne demande aucun justificatif et ne contrôle pas l’exactitude de cette déclaration. Un locataire peut ainsi déposer avec l’accord écrit du bailleur propriétaire, une entreprise chargée des travaux avec un mandat écrit, un ou plusieurs co-indivisaires en indivision, et une personne publique bénéficiaire d’une expropriation en cours.
Le Conseil d’État a donné à ce mécanisme sa pleine portée dans un arrêt rendu à propos d’un permis délivré à Paris. Par sa décision du 5 décembre 2018 CE, 5 décembre 2018, n° 410374, le juge a rappelé que les demandes doivent seulement comporter l’attestation du pétitionnaire, puis a posé la règle : « il n’appartient pas à l’autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l’instruction d’une demande de permis, la validité de l’attestation établie par le demandeur ». Les autorisations d’urbanisme ont pour seul objet de vérifier la conformité des travaux aux règles d’urbanisme, et elles sont accordées sous réserve du droit des tiers. La mairie instruit le projet au regard du plan local d’urbanisme et des servitudes, sans trancher le litige de propriété qui oppose éventuellement le demandeur au propriétaire. En conséquence, « Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l’attestation prévue à l’article R. 423-1 du code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande ». Les tiers ne peuvent donc pas faire annuler un permis au seul motif que la mairie n’aurait pas vérifié l’exactitude de l’attestation.
La même page officielle précise que plusieurs propriétaires peuvent déposer ensemble en remplissant une fiche complémentaire d’identification de chaque demandeur, et que le régime vaut pour l’ensemble des autorisations d’urbanisme : permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir et déclaration préalable. Le demandeur non propriétaire se rattache donc à la première branche du texte, celle des personnes attestant être autorisées par le propriétaire à exécuter les travaux, et son attestation doit refléter exactement l’étendue de l’autorisation reçue, sans l’étendre à des travaux que le propriétaire n’a pas acceptés.
Cette solution protège le demandeur de bonne foi, mais elle a une contrepartie. Puisque l’administration ne vérifie rien, tout repose sur la sincérité de l’attestation. Celui qui atteste une qualité qu’il n’a pas s’expose à voir son permis retiré pour fraude, sans pouvoir se prévaloir du délai de retrait ordinaire. La frontière entre l’attestation suffisante et l’attestation mensongère passe par l’accord réel du propriétaire et par l’absence de manoeuvre pour tromper la mairie, comme le montrent les situations pratiques les plus fréquentes.
B. Promesse de vente, bail, usufruit : qui signe et avec quel accord
Le bénéficiaire d’une promesse de vente peut déposer le permis avant d’être devenu propriétaire, à condition que la promesse soit réelle et que le dépôt ne s’accompagne d’aucune manoeuvre. La cour administrative d’appel de Toulouse l’a admis dans un arrêt du 18 janvier 2024 CAA Toulouse, 18 janvier 2024, n° 21TL24580 : lorsque le pétitionnaire est titulaire d’une promesse de vente qui n’a pas été remise en cause par le juge judiciaire à la date à laquelle l’administration se prononce, l’attestation par laquelle il déclare remplir les conditions pour déposer la demande ne peut, en l’absence de manoeuvre frauduleuse, être écartée pour refuser le permis. Autrement dit, une promesse synallagmatique de vente signée devant notaire, toujours en vigueur au jour du dépôt, fonde la qualité du demandeur. En pratique, l’acquéreur a intérêt à faire insérer dans la promesse une clause qui l’autorise expressément à déposer la demande d’autorisation d’urbanisme, et à assortir l’opération d’une condition suspensive d’obtention du permis. Cette double précaution évite toute discussion sur l’autorisation du vendeur et permet de renoncer à l’achat si le permis est refusé. Si le vendeur refuse l’autorisation de déposer, en revanche, le dépôt devient risqué : la cour a jugé dans cette même affaire que le preneur qui connaissait l’opposition écrite du bailleur avait attesté à tort de sa qualité.
Le preneur d’un bail à construction ou d’un bail emphytéotique dispose d’un droit propre à construire, mais seulement dans les limites du bail et avec l’accord du bailleur pour les travaux qui dépassent ce cadre. Le bail à construction est défini par l’article L251-1 du code de la construction et de l’habitation comme le bail par lequel le preneur s’engage « à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d’entretien pendant toute la durée du bail ». Le bail emphytéotique, régi par l’article L451-1 du code rural et de la pêche maritime, « confère au preneur un droit réel susceptible d’hypothèque ». Dans l’affaire jugée à Toulouse, le bail à construction autorisait l’édification de deux entrepôts et d’un bâtiment de bureaux, et le permis initial avait été accordé avec l’accord du bailleur. Le second permis, qui portait sur une extension non prévue par le bail et à laquelle le bailleur s’était opposé par écrit, a été retiré pour fraude. La leçon est directe : le preneur dépose valablement pour les constructions prévues au bail, et il doit obtenir un accord écrit et précis du bailleur pour tout travaux supplémentaire, en visant la nature exacte des ouvrages, leur emprise et leur destination. Un accord vague ou un accord donné pour un premier projet ne couvre pas un projet modifié ou étendu.
L’usufruitier et le nu-propriétaire doivent s’accorder avant tout dépôt portant sur une construction nouvelle ou une extension. L’article 578 du code civil définit l’usufruit comme « le droit de jouir des choses dont un autre a la propriété, comme le propriétaire lui-même, mais à la charge d’en conserver la substance ». Construire un bâtiment nouveau ou agrandir substantiellement l’existant ne relève pas de la simple jouissance qui conserve la substance, de sorte que l’usufruitier qui dépose seul prend le risque d’une attestation contestée par le nu-propriétaire. La pratique sûre consiste en un écrit cosigné qui autorise le dépôt, décrit les travaux et règle le sort des constructions à l’extinction de l’usufruit. Le même réflexe vaut pour le nu-propriétaire qui voudrait déposer seul pendant l’usufruit : l’accord de l’usufruitier, dont la jouissance sera affectée par le chantier, doit être recueilli par écrit.
En indivision, chaque co-indivisaire peut déposer, mais le contentieux de propriété relève du juge judiciaire. L’article R*423-1 du code de l’urbanisme admet le dépôt par un ou plusieurs co-indivisaires, et l’article 815-3 du code civil organise les décisions prises à la majorité des deux tiers pour les actes d’administration des biens indivis. La construction nouvelle dépasse toutefois l’administration courante, de sorte que l’accord de tous les indivisaires reste la solution la plus sûre avant de déposer. La page officielle précitée de service-public.fr précise que, si l’un des indivisaires conteste la demande, le litige est porté devant le juge judiciaire. Les modalités de cet accord entre co-indivisaires et les recours propres à l’indivision sont traitées dans notre analyse consacrée à la construction sur un terrain en indivision, accord des co-indivisaires et recours. En copropriété, la logique est comparable : un ou plusieurs copropriétaires peuvent déposer ou mandater le syndic, après accord de l’assemblée générale pour les travaux qui affectent les parties communes ou l’aspect extérieur.
À Paris et en Île-de-France, ces règles s’appliquent sans aménagement particulier, et la jurisprudence parisienne en fournit l’illustration. L’arrêt du Conseil d’État du 5 décembre 2018 concernait un permis délivré par le maire de Paris à un office public pour quatre bâtiments de cent logements sociaux dans le seizième arrondissement. Le syndicat des copropriétaires voisin contestait la qualité du pétitionnaire, et le Conseil d’État a écarté le moyen au vu de la seule attestation. Les projets franciliens suivent le même circuit : dépôt en mairie de la commune du terrain, instruction au regard du plan local d’urbanisme applicable, et délivrance par le maire, le permis restant accordé sous réserve du droit des tiers. La densité du tissu urbain rend seulement les contestations de voisins plus fréquentes, ce qui renforce l’intérêt d’un accord écrit préalable du propriétaire avant tout dépôt par un non-propriétaire.
II. L’autorisation du propriétaire fait défaut : fraude, retrait et recours
A. L’attestation mensongère expose le permis à un retrait sans condition de délai
La fraude se définit par l’intention de tromper l’administration sur la qualité invoquée. La cour administrative d’appel de Toulouse la formule ainsi : « La fraude est caractérisée lorsqu’il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a eu l’intention de tromper l’administration sur sa qualité pour présenter la demande d’autorisation d’urbanisme » (CAA Toulouse, 18 janvier 2024, n° 21TL24580). L’administration peut écarter l’attestation et refuser ou retirer le permis lorsqu’elle dispose, sans mesure d’instruction particulière, d’informations qui établissent le caractère frauduleux de la demande ou qui font apparaître, sans contestation sérieuse possible, que le pétitionnaire n’avait aucun droit à la déposer. Tel est le cas lorsque le juge judiciaire a remis en cause le droit de propriété invoqué, ou lorsque le propriétaire a manifesté par écrit son opposition avant le dépôt.
Dans l’affaire toulousaine, tous les marqueurs de la fraude étaient réunis. Le bail à construction ne prévoyait pas l’extension de bureaux et d’entrepôt objet du second permis. Le bailleur avait écrit le 13 avril 2019 qu’il n’était pas favorable à une extension additionnelle. La société preneuse, qui avait elle-même relancé le bailleur le 25 avril 2019, ne pouvait sérieusement ignorer cette opposition lorsqu’elle a déposé sa demande le 5 juin 2019. La promesse synallagmatique de vente stipulée au bail pour la fin du contrat n’a rien changé à l’appréciation : une telle promesse ne justifie la qualité du demandeur que si le pétitionnaire ne s’est livré à aucune manoeuvre en attestant de cette qualité. La cour en a déduit que la société s’était livrée à une manoeuvre de nature à induire l’administration en erreur, que le permis n’avait pu créer aucun droit à son profit et que le maire avait pu légalement le retirer sans condition de délai.
Ce dernier point mérite l’attention car il écarte le délai de droit commun. L’article L424-5 du code de l’urbanisme prévoit que le permis, tacite ou explicite, ne peut être retiré que « s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions », et que passé ce délai le retrait n’est possible que sur demande expresse du bénéficiaire. Mais un permis obtenu par fraude n’a jamais créé de droits, de sorte que la jurisprudence admet son retrait sans condition de délai, comme l’a fait le maire dans l’affaire toulousaine près de quatre mois après la délivrance. Le bénéficiaire d’un permis fondé sur une attestation mensongère ne peut donc pas se retrancher derrière l’expiration du délai de trois mois. À l’inverse, le tiers qui invoque le défaut de qualité du pétitionnaire ne peut se contenter de reprocher à la mairie de ne pas avoir vérifié l’attestation. Le Conseil d’État juge que « les tiers ne sauraient utilement invoquer, pour contester une décision accordant une telle autorisation au vu de l’attestation requise, la circonstance que l’administration n’en aurait pas vérifié l’exactitude » (CE, 5 décembre 2018, n° 410374). La charge de la preuve pèse ainsi sur celui qui allègue la fraude, propriétaire ou voisin : sans élément établissant l’intention de tromper l’administration, le moyen tiré du défaut de qualité est écarté.
Deux précisions complètent ce tableau. D’une part, le permis reste accordé sous réserve du droit des tiers : même régulier au regard de l’urbanisme, il ne purge pas le litige de propriété, et le propriétaire peut agir devant le juge judiciaire pour faire constater l’absence de droit et obtenir la démolition ou des dommages-intérêts selon les règles de droit privé. D’autre part, le retrait pour fraude suppose une procédure contradictoire préalable avec le bénéficiaire, comme celle qui avait été suivie avant l’arrêté de retrait du 28 janvier 2020 dans l’affaire toulousaine. Un retrait pris sans avoir mis le bénéficiaire en mesure de présenter ses observations serait exposé à l’annulation pour vice de procédure, indépendamment du bien-fondé du grief de fraude.
Le retrait pour fraude n’est pas une sanction automatique : il suppose que le bénéficiaire ait été mis en mesure de présenter ses observations avant la décision, comme l’illustre la procédure suivie avant l’arrêté du 28 janvier 2020 dans l’affaire toulousaine, pris à l’issue d’une procédure contradictoire avec la société. Le propriétaire qui signale l’absence d’autorisation joint à son courrier au maire son titre de propriété et, s’il en dispose, la preuve de son opposition antérieure, afin que l’administration dispose d’informations établies sans mesure d’instruction. De son côté, le bénéficiaire mis en cause répond en produisant la promesse en vigueur, le bail ou l’écrit du propriétaire, et en démontrant qu’aucune manoeuvre n’a accompagné son attestation. Sans ce contradictoire préalable, le retrait s’expose à l’annulation pour vice de procédure, même si le grief de fraude paraît fondé au fond.
B. Sécuriser le dépôt quand on n’est pas propriétaire et contester utilement
La sécurisation commence avant le dépôt, par un écrit du propriétaire. Le bénéficiaire d’une promesse de vente fait insérer une clause qui l’autorise à déposer toute demande d’autorisation d’urbanisme et à afficher le permis sur le terrain, avec une condition suspensive d’obtention du permis devenu définitif. Le preneur à bail fait viser dans le bail ou dans un avenant la nature précise des constructions autorisées, puis recueille un accord écrit distinct pour tout projet qui s’en écarte, même légèrement. L’usufruitier et le nu-propriétaire signent ensemble l’autorisation de déposer, en décrivant les travaux et le sort des ouvrages à la fin du démembrement. Dans tous les cas, l’écrit doit être daté et antérieur au dépôt, car c’est à la date où l’administration statue que la qualité s’apprécie, et une autorisation donnée après coup ne répare pas une attestation mensongère au jour du dépôt. Les échanges doivent être conservés : courriers, courriels et avenants constituent les pièces qui établiront, en cas de litige, l’existence et l’étendue de l’accord.
Le demandeur éconduit pour défaut de qualité dispose des recours de droit commun contre le refus. Il peut d’abord former un recours gracieux auprès du maire en produisant l’autorisation du propriétaire ou la promesse en vigueur, puis saisir le tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir contre le refus. Les voies de recours ouvertes contre un refus de permis, leurs délais et l’articulation entre le recours gracieux, le recours contentieux et le référé-suspension sont détaillées dans notre analyse consacrée aux recours contre un refus de permis, gracieux, tribunal, référé et indemnisation. Lorsque le litige porte sur la propriété elle-même, la promesse ou le bail, le juge judiciaire est seul compétent : nullité ou exécution de la promesse, interprétation du bail, partage de l’indivision. Les deux ordres de juridiction se complètent sans se confondre, et la décision du juge judiciaire sur le droit invoqué s’impose à l’appréciation de la qualité par le juge administratif.
Le propriétaire qui découvre un permis déposé sans son accord doit agir vite et par les deux voies. Devant la mairie, il signale par écrit l’absence d’autorisation en joignant son titre de propriété et, le cas échéant, son opposition antérieure, afin que l’administration dispose des informations qui lui permettent de refuser ou de retirer. Devant le juge administratif, il conteste le permis en démontrant la manoeuvre, pièces à l’appui, sans se contenter d’affirmer qu’il n’a rien signé. Devant le juge judiciaire, il fait trancher le litige de fond sur la propriété, le bail ou la promesse. Le voisin, quant à lui, ne peut utilement invoquer le défaut de qualité que s’il établit la fraude, et il conserve l’ensemble des moyens d’urbanisme contre le projet, tels que la méconnaissance du plan local d’urbanisme ou des servitudes.
À Paris et en Île-de-France, le contentieux relève du tribunal administratif territorialement compétent, tribunal administratif de Paris pour les projets parisiens, avec appel devant la cour administrative d’appel de Paris. La forte proportion d’opérations menées par des opérateurs non propriétaires, offices, promoteurs sous promesse et preneurs de baux de longue durée, donne à ces questions une acuité particulière : chaque montage doit identifier qui signe la demande, au nom de quel droit et avec quel écrit. Le réflexe constant consiste à joindre au dossier de dépôt la copie de l’autorisation du propriétaire, même si le formulaire ne l’exige pas, afin de priver d’aliment toute contestation ultérieure sur la qualité.
Un permis déposé sans être propriétaire n’est ni impossible ni sans risque. L’attestation prévue par les textes suffit lorsque le droit invoqué existe réellement et qu’aucune manoeuvre ne vient la fausser, qu’il s’agisse d’une promesse de vente en vigueur, d’un bail qui prévoit les travaux ou d’un démembrement accepté par écrit des deux titulaires. Elle devient mensongère dès que le demandeur connaît l’opposition du propriétaire ou dépose pour des travaux que son titre ne prévoit pas, et le permis obtenu dans ces conditions peut être retiré sans condition de délai. L’écrit préalable du propriétaire, précis et daté, reste l’instrument qui sépare ces deux situations.