Le dossier des emplois présumés fictifs à la RATP a changé de nature en quelques jours. Après les révélations de presse sur le cas de Bally Bagayoko et le dépôt de plaintes contre X par l’association AC !! Anti-Corruption, le parquet national financier a annoncé, le 24 août 2026, l’ouverture d’une enquête préliminaire sur les conditions de son emploi à la régie. Les comptes rendus publics du dépôt de plainte du 12 août et de l’ouverture de l’enquête du 24 août décrivent toutefois une procédure à ses débuts : aucune culpabilité n’est établie, et les intéressés contestent les soupçons.
La question juridique n’est donc pas de savoir si un élu local peut, par principe, travailler dans une entreprise publique. Elle consiste à déterminer si une activité professionnelle réelle existait, si le temps rémunéré correspondait à des prestations identifiables, si les absences liées au mandat étaient régulièrement organisées et si une personne ayant un rôle public a utilisé ou fait utiliser des fonds en dehors de leur destination. Cette distinction sépare le débat politique, le contrôle social de l’entreprise, le contentieux du travail et le droit pénal de la probité.
Le dossier est utile au-delà de la RATP parce qu’il expose une méthode reproductible. Une plainte contre X ne remplace pas la preuve ; elle peut provoquer des vérifications, faire préserver des documents et conduire le parquet à choisir entre classement, poursuites ou information judiciaire. Inversement, une rémunération élevée, un mandat prenant ou une présence peu visible ne suffisent pas isolément à caractériser un emploi fictif. L’analyse doit partir des pièces, respecter la présomption d’innocence et appliquer à chaque période la loi pénale qui lui est propre.
I. Un mandat local peut-il coexister avec un emploi à la RATP ?
A. Le cumul d’un mandat et d’un emploi à temps plein est-il interdit ?
Le point de départ est plus simple que la polémique actuelle ne le laisse penser : le mandat électif local et le contrat de travail répondent à deux régimes différents. Le titulaire d’un mandat peut consacrer du temps à sa commune, assister aux séances, préparer les réunions, recevoir des autorisations d’absence et, dans certaines limites, utiliser un crédit d’heures. L’existence de ces mécanismes montre que le législateur a organisé la coexistence entre activité professionnelle et fonctions municipales. Elle ne transforme pas pour autant les heures de mandat en temps de travail salarié.
Le CGCT, article L. 2123-2, énonce que les maires, adjoints et conseillers municipaux « ont droit à un crédit d’heures » pour l’administration de la commune et la préparation des réunions. Le même article précise que l’employeur doit autoriser l’utilisation de ce crédit sur demande, mais n’est pas tenu de payer ce temps comme du temps de travail. Le chapitre du CGCT consacré aux conditions d’exercice des mandats municipaux complète ce dispositif par les autorisations d’absence, les règles de compensation et les plafonds applicables.
Il faut donc reconstituer deux calendriers. Le premier est celui du mandat : réunions du conseil municipal, commissions, délégations, déplacements, permanences et temps couvert par une autorisation ou un crédit d’heures. Le second est celui de l’emploi : horaires contractuels, présence attendue, réunions de service, astreintes, télétravail, déplacements professionnels, congés, arrêts et livrables. Une journée ne devient pas suspecte simplement parce qu’elle comporte plusieurs obligations. Elle le devient si les documents établissent une impossibilité objective et répétée d’exécuter le contrat, ou une organisation laissant penser que la rémunération n’avait pas pour contrepartie le travail annoncé.
La nature de la RATP doit aussi être posée avec précision. L’article L. 2142-1 du code des transports qualifie la régie d’« établissement public à caractère industriel et commercial ». Ce statut n’interdit pas l’embauche d’un élu. Il implique en revanche que les règles de l’établissement, son statut du personnel, ses accords collectifs, la chaîne hiérarchique et ses obligations de service public doivent être examinés. Une fonction de cadre peut être exercée avec une latitude importante ; cette latitude doit être rattachée à des missions, à des décisions et à des résultats vérifiables.
La rémunération constitue un indice, pas une démonstration. Une rémunération élevée peut correspondre à un niveau de responsabilité, à une ancienneté, à des sujétions ou à une compétence particulière. Elle peut aussi être disproportionnée par rapport à une activité très réduite. La comparaison utile porte sur le poste réellement occupé, la fiche de fonction, le niveau de décision, les objectifs, les évaluations, les éléments variables et les avantages associés. Un calcul fondé uniquement sur le montant mensuel ou sur la durée d’un mandat risque de confondre suspicion et preuve.
La compatibilité temporelle n’est pas le seul sujet. Il faut rechercher qui a recruté, qui a fixé les objectifs, qui validait les congés, qui contrôlait les résultats, qui recevait les comptes rendus et qui pouvait sanctionner une inexécution. Les pièces de gouvernance de la RATP, les délégations de signature, les courriels professionnels, les comptes rendus de réunion et les évaluations annuelles permettent de distinguer un emploi autonome d’un poste dépourvu de contenu. Les témoignages peuvent compléter cette chronologie, mais ils ne remplacent pas l’examen des documents contemporains.
Le droit du travail et le statut de la régie produisent enfin leurs propres litiges. Une mesure disciplinaire, une rupture du contrat ou une contestation portant sur la carrière de l’agent ne se confond pas avec l’enquête pénale du PNF. Dans sa décision du 10 octobre 2018, n° 400956, le Conseil d’État a rappelé, dans un contentieux disciplinaire propre à un agent de la RATP, qu’il ne résultait d’aucun texte que l’agent devait être assisté par une personne de son choix pendant l’enquête interne préalable. Cette solution ne tranche pas le dossier actuel ; elle rappelle seulement qu’une enquête interne et une enquête pénale n’ont ni le même objet ni les mêmes garanties.
B. Quand un défaut de travail peut-il devenir un emploi fictif ?
L’expression « emploi fictif » est une qualification de fait, non l’intitulé autonome d’un article du code pénal. Le raisonnement pénal part d’un comportement et d’un texte d’incrimination. Pour un détournement de fonds publics, l’article 432-15 du code pénal vise notamment le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, « de détruire, détourner ou soustraire » des actes, titres, fonds ou objets remis en raison des fonctions. Le texte inclut « des fonds publics ou privés » et prévoit, dans sa rédaction en vigueur, une peine pouvant atteindre dix ans d’emprisonnement et un million d’euros d’amende, sous réserve des règles applicables à la date des faits.
Trois questions doivent être séparées. Première question : la personne poursuivie entre-t-elle dans le champ du texte, en raison d’une fonction publique ou d’une mission de service public ? Deuxième question : quelle somme, quel titre ou quel avantage lui a été remis, et pour quelle finalité ? Troisième question : quelle manœuvre a transformé cette remise en détournement ou en avantage sans contrepartie ? Le contrat de travail, la fiche de poste et la paie ne suffisent pas à eux seuls. L’accusation doit rattacher les paiements à une inexécution ou à une utilisation contraire à la mission.
La jurisprudence impose de regarder la réalité de l’activité. Dans son arrêt du 24 avril 2024, n° 22-83.466, publié au Bulletin, la chambre criminelle a admis que le juge judiciaire puisse apprécier l’effectivité d’un contrat rémunéré par des fonds publics. Elle a écrit que le juge pouvait « apprécier la réalité de l’exécution du contrat de droit privé conclu entre un membre du Parlement et un de ses collaborateurs ». La référence concernait un collaborateur parlementaire ; elle ne transpose pas mécaniquement ses faits à la RATP. Elle fournit néanmoins une grille : le contrôle d’une prestation contractuelle n’est pas, par lui-même, une atteinte à une fonction élective.
La même décision rappelle que la réparation ne se confond pas nécessairement avec la totalité des salaires versés lorsque le travail a été partiellement accompli. Le dommage peut correspondre à la partie de la rémunération versée « sans contrepartie effective », selon les termes du moyen reproduit dans l’arrêt. Ce point interdit les raisonnements forfaitaires : un poste peut être réel mais surpayé ; il peut être réel pendant une période et vidé de sa substance pendant une autre ; il peut encore correspondre à une mission différente de celle annoncée. La preuve doit suivre les périodes, les missions et les montants.
Des décisions plus anciennes de la chambre criminelle permettent d’éviter une autre confusion. Dans l’arrêt du 6 juin 2001, pourvoi n° 01-81.054, la Cour a validé l’appréciation selon laquelle l’emploi occupé « présentait un caractère fictif ». Dans l’arrêt du 19 novembre 2003, pourvoi n° 03-84.992, elle a discuté les emplois financés par une commune « sans contrepartie ». Ces solutions ne créent pas une présomption contre les salariés d’une entreprise publique : elles montrent que l’activité doit être appréciée par les fonctions effectivement exercées et la contrepartie réelle, non par l’étiquette du poste.
Le fait qu’une personne exerce parallèlement un mandat, une activité syndicale, une activité associative ou un autre emploi n’établit pas, à lui seul, la fictivité du contrat RATP. La question devient pénale lorsque le cumul sert de support à une rémunération sans travail, à une fausse présentation de l’activité, à une validation de paie dépourvue de contrôle ou à une appropriation consciente d’un avantage indu. Le juge doit alors individualiser le rôle de chaque personne : bénéficiaire du salaire, signataire, supérieur hiérarchique, agent chargé du contrôle, décideur ayant autorisé le paiement ou intermédiaire ayant dissimulé l’inexécution.
La prise illégale d’intérêts obéit à un raisonnement différent. L’article 432-12 du code pénal, dans sa version actuelle, vise le fait de « prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause » un intérêt altérant l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité dans une opération surveillée, administrée ou payée par l’intéressé. Il ne suffit pas de constater que la personne possède un emploi et un mandat : il faut identifier une opération relevant de ses pouvoirs et un intérêt qui altère l’exercice de cette charge. La version de la loi applicable à la période des faits doit être déterminée avant toute conclusion, conformément à l’article 112-1 du code pénal, selon lequel seuls sont punissables les faits constitutifs d’une infraction à la date où ils ont été commis, sauf loi nouvelle moins sévère.
Le favoritisme, prévu par l’article 432-14 du code pénal, suppose encore autre chose : procurer ou tenter de procurer à autrui « un avantage injustifié » par un acte contraire aux règles garantissant la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics ou les concessions. Une embauche à la RATP ne devient donc pas automatiquement un favoritisme. Il faudrait identifier une procédure de recrutement entrant dans le champ du texte, une règle applicable, un acte contraire à cette règle et l’avantage procuré. Cette qualification doit rester séparée de celle de l’emploi sans contrepartie.
Le recel peut viser le bénéficiaire d’un produit infractionnel, mais son élément de connaissance est déterminant. L’article 321-1 du code pénal définit notamment le recel comme le fait, « en connaissance de cause, de bénéficier, par tout moyen, du produit d’un crime ou d’un délit ». La réception d’un salaire ne prouve donc pas que son bénéficiaire savait qu’il provenait d’un détournement. Les enquêteurs devront rechercher ce que chacun savait, à quel moment, à partir de quels documents et avec quelle capacité de contrôle. Cette individualisation est essentielle dans une plainte visant un système supposé.
II. Que doit prouver une plainte contre X et quelles suites peut-elle produire ?
A. Quelles pièces permettent au PNF de vérifier un emploi présumé fictif ?
Une plainte contre X a une fonction d’alerte et de saisine. Elle peut exposer des faits, proposer des qualifications et demander des actes, sans identifier avec certitude tous les auteurs. Elle ne vaut ni décision de culpabilité ni validation des affirmations qu’elle contient. Pour être utile, elle doit transformer une suspicion générale en hypothèses vérifiables : période précise, contrat concerné, autorité signataire, missions annoncées, organisation du temps, paiements, éléments de contrôle et préjudice possible.
L’article 40 du code de procédure pénale rappelle que le procureur « reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner ». L’article 40 impose par ailleurs aux autorités constituées, officiers publics et fonctionnaires qui apprennent un crime ou un délit dans l’exercice de leurs fonctions d’en aviser sans délai le procureur et de transmettre les renseignements utiles. L’article 40-1 organise ensuite le choix du parquet : « soit d’engager des poursuites », mettre en œuvre une procédure alternative ou classer sans suite lorsque les circonstances le justifient.
La compétence du PNF s’explique par la nature et l’ampleur alléguées du dossier, non par la seule présence d’un élu. L’article 705 du code de procédure pénale donne au procureur de la République financier une compétence concurrente pour certains manquements à la probité, dont les délits des articles 432-10 à 432-15 du code pénal, lorsque l’affaire est ou apparaît d’une grande complexité. Le texte vise notamment le nombre d’auteurs, de complices ou de victimes, ainsi que l’étendue géographique. Une allégation de système impliquant plusieurs élus peut donc justifier l’intérêt du PNF ; elle ne préjuge pas des qualifications qui seront finalement retenues.
Le premier bloc de pièces concerne l’existence et le contenu de l’emploi : contrat et avenants, fiche de poste, organigramme, objectifs annuels, délégations, courriels professionnels, comptes rendus, livrables, rapports, tableaux de bord, convocations à des réunions, évaluations et échanges avec la hiérarchie. Le deuxième concerne la présence et le temps : plannings, congés, autorisations d’absence, crédit d’heures, télétravail, déplacements, badgeages lorsqu’ils existent, historiques de connexion professionnels et agendas. Le troisième porte sur la rémunération : bulletins, primes, avantages, notes de frais, décisions d’augmentation et comparaison avec des fonctions réellement comparables.
La collecte doit respecter la loi et la confidentialité. Un salarié, un élu, un journaliste ou une association ne peut pas s’approprier n’importe quel fichier interne sous prétexte de contribuer à une enquête. Les documents communiqués au parquet doivent être datés, contextualisés et accompagnés d’une explication de leur origine. Il faut distinguer une copie reçue régulièrement, un document accessible à tous, un témoignage direct et une donnée extraite d’un système protégé. La valeur probatoire dépend autant du contenu que de l’authenticité, de la chaîne de conservation et de la possibilité pour la défense de discuter l’interprétation proposée.
La démonstration doit aussi éviter le raisonnement par impossibilité abstraite. Un maire peut être absent de son poste pendant une réunion municipale sans être absent de l’entreprise pendant toute la journée ; un cadre peut travailler à distance ; une mission de représentation peut produire peu de traces publiques ; un mandat peut être exercé en dehors des heures de travail. La question utile est celle de la compatibilité concrète et répétée des obligations, rapportée aux horaires contractuels et aux pratiques documentées de l’établissement. Une analyse sérieuse doit examiner aussi les pièces qui disculpent : productions professionnelles, validations hiérarchiques, résultats, convocations, remboursements de déplacement, demandes d’absence et évaluations favorables.
La prescription impose une seconde ligne de temps. L’article 9-1 du code de procédure pénale prévoit, pour une infraction occulte ou dissimulée, un départ du délai au jour où elle apparaît et peut être constatée dans des conditions permettant l’action publique, avec un plafond de douze années révolues pour les délits à compter des faits. Le caractère occulte ou dissimulé ne se déduit pas du seul fait que l’affaire est révélée par la presse. Il faut déterminer ce qui était connaissable, par qui, à quel moment et s’il existe une manœuvre caractérisée empêchant la découverte. Les bulletins et contrats anciens doivent donc être conservés avant de discuter leur portée.
Le contrôle financier ne doit pas se limiter à l’addition des salaires. Il faut calculer la période litigieuse, les prestations identifiées, la partie éventuellement non justifiée, les charges, les primes et les avantages, puis éviter de comptabiliser comme préjudice une prestation réelle. L’arrêt du 24 avril 2024, n° 22-83.466, est ici un repère important : la réparation doit correspondre au dommage établi, pas à une estimation politique du coût du poste. Le juge pourra aussi examiner les restitutions, la responsabilité de plusieurs intervenants et le rôle de l’établissement qui a organisé le contrôle.
B. Qui peut agir, quelles garanties et quelles suites après l’ouverture d’une enquête ?
Le dépôt d’une plainte par une association ne lui donne pas automatiquement la qualité de victime directe. L’article 2 du code de procédure pénale réserve l’action civile en réparation à ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction. L’article 3 permet ensuite l’exercice de l’action civile devant la juridiction pénale pour les dommages découlant des faits poursuivis. Une association peut signaler des faits d’intérêt général, produire des documents et demander une enquête ; la recevabilité de ses demandes indemnitaires dépend d’un préjudice direct et des textes qui lui donnent, le cas échéant, une habilitation particulière.
La plainte avec constitution de partie civile obéit à des conditions différentes de la plainte simple. L’article 85 du code de procédure pénale prévoit que « toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit » peut se constituer partie civile devant le juge d’instruction compétent, mais exige en principe un classement ou l’écoulement d’un délai de trois mois après une plainte préalable auprès du procureur. L’article 86 permet au juge d’instruction de communiquer la plainte au parquet et, si elle est insuffisamment motivée, d’inviter la partie civile à produire les pièces utiles. Ce mécanisme ne doit pas être confondu avec la plainte contre X à l’origine d’une enquête préliminaire.
Une enquête préliminaire peut conduire à des auditions, réquisitions, exploitations de données, saisies autorisées, expertises comptables ou vérifications auprès de l’employeur et des collectivités concernées. Le parquet conserve la direction de l’action publique pendant cette phase. Les personnes mises en cause bénéficient de la présomption d’innocence et peuvent préparer leur défense avec un avocat, demander la conservation de pièces favorables et contester les actes lorsque la loi le permet. L’article préliminaire du code de procédure pénale rappelle que « toute personne suspectée ou poursuivie est présumée innocente tant que sa culpabilité n’a pas été établie ». Une enquête annoncée publiquement ne dispense donc aucun acteur de parler au conditionnel.
Le lanceur d’alerte bénéficie d’un cadre protecteur lorsque ses conditions sont réunies. L’article 6 de la loi du 9 décembre 2016 vise une personne physique qui signale ou divulgue, « sans contrepartie financière directe et de bonne foi », des informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l’intérêt général. Il exclut notamment les informations couvertes par le secret de l’enquête ou de l’instruction et certains secrets protégés. L’article 8 encadre les voies de signalement interne et externe. Le statut d’association, de journaliste ou de salarié ne suffit donc pas à lui seul : les faits, la source de connaissance, la bonne foi et le canal utilisé doivent être examinés.
La personne mise en cause doit, de son côté, éviter deux erreurs opposées. La première consiste à détruire ou réécrire des documents, à contacter des témoins pour harmoniser des versions ou à publier des accusations contre les plaignants. La seconde consiste à laisser s’installer une chronologie inexacte faute d’avoir rassemblé les pièces de travail. Une défense utile reconstitue le poste, les objectifs, les absences autorisées, les productions et la chaîne de validation. Elle distingue les faits reconnus, les points contestés et les documents manquants. Cette méthode protège à la fois la procédure et la réputation, sans transformer une communication de crise en procès public.
Plusieurs issues sont possibles. Le parquet peut classer sans suite si les éléments ne caractérisent pas une infraction, si la preuve est insuffisante ou si les conditions de poursuite ne sont pas réunies. Il peut poursuivre une ou plusieurs personnes, avec des qualifications différentes selon leurs rôles. Il peut ouvrir une information judiciaire si la complexité ou la nécessité d’actes coercitifs le justifie. Il peut encore réorienter le dossier vers une autre autorité ou un autre parquet si la compétence concurrente du PNF n’est pas retenue. Aucune de ces étapes ne signifie que chaque personne citée dans la presse sera entendue, mise en examen ou renvoyée devant un tribunal.
La diffusion publique des noms et des qualifications appelle une prudence renforcée. Dire qu’une enquête vérifie des conditions d’emploi n’équivaut pas à dire qu’un emploi était fictif ; rapporter une plainte ne revient pas à reprendre ses accusations comme des faits établis ; mentionner un montant ou une fonction ne permet pas d’en déduire une intention frauduleuse. Les journalistes, associations, élus et entreprises doivent préserver la distinction entre allégation, indice, acte d’enquête et décision juridictionnelle. Pour les professionnels du droit, cette distinction constitue aussi un outil de travail : elle permet de solliciter des pièces, de discuter la qualification et de préparer le dossier sans préjuger du résultat.
Le dossier RATP peut enfin produire des conséquences non pénales. Une enquête interne peut conduire à une mesure disciplinaire, à une demande de remboursement ou à une réorganisation des contrôles. Un litige individuel relève, selon son objet, du juge compétent pour la relation de travail ou du juge administratif lorsqu’un acte de l’établissement touche à l’organisation du service public. Une procédure pénale peut entraîner des demandes de réparation, mais la restitution ne remplace pas l’examen de la culpabilité. Les responsables de conformité et les directions doivent donc documenter les recrutements sensibles, les conflits d’intérêts, les validations de temps et les délégations, même en l’absence d’infraction démontrée.
Conclusion
L’enquête annoncée par le PNF sur les conditions d’emploi à la RATP justifie un décryptage juridique, pas une condamnation anticipée. Le cumul d’un mandat local et d’un contrat de travail peut être légal. Le sujet pénal apparaît seulement lorsque les pièces établissent une absence de contrepartie, un détournement, un avantage consciemment reçu ou une intervention contraire aux règles applicables. La bonne méthode consiste à reconstituer les calendriers, les missions, les paiements, les validations et les connaissances de chaque protagoniste, puis à appliquer la loi dans le temps.
La plainte contre X peut déclencher des vérifications et préserver un débat d’intérêt général. Elle ne crée pas la preuve qu’elle demande au parquet de rechercher. Si les éléments réunis ne franchissent pas le seuil de caractérisation, le classement ou la mise hors de cause restent des issues normales. S’ils révèlent une infraction, l’enquête devra encore individualiser les responsabilités et mesurer le préjudice réel. Cette exigence protège les finances publiques, les salariés, les élus et le droit de chacun à une procédure équitable.
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