Une mise en demeure d’urbanisme peut rapidement devenir une dette importante lorsque la commune ajoute une astreinte par jour de retard. La question la plus urgente est souvent celle-ci : le propriétaire doit-il être entendu avant chaque demande de paiement, ou la mairie peut-elle liquider l’astreinte sans lui redonner la parole ? Une décision récente de la cour administrative d’appel de Bordeaux, rendue le 26 juin 2026, apporte une réponse nette à cette difficulté. La procédure contradictoire est obligatoire avant la mise en demeure et avant le prononcé initial de l’astreinte, mais la liquidation trimestrielle n’a pas à être précédée d’une nouvelle audition générale.

Cette distinction ne signifie pas que la commune peut réclamer n’importe quelle somme. L’arrêté doit reposer sur un procès-verbal, identifier les obligations inexécutées, respecter les règles de motivation et calculer une période réellement due. Le propriétaire doit aussi séparer trois actes : la mise en demeure, la décision qui fixe l’astreinte et, le cas échéant, le titre de recettes transmis au comptable public. Les délais de recours ne courent pas nécessairement de la même manière. Depuis la modification entrée en vigueur le 28 novembre 2025, l’astreinte peut atteindre 1 000 euros par jour, dans la limite totale de 100 000 euros. Voici comment lire la décision reçue, préserver ses droits et organiser une réponse utile à Paris ou en Île-de-France.

I. Astreinte d’urbanisme : quand la mairie doit-elle entendre le propriétaire et quand peut-elle réclamer le paiement ?

A. Quand la mairie peut-elle prononcer une astreinte après une infraction d’urbanisme ?

L’astreinte prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme n’est pas une simple pénalité automatique attachée à toute construction contestée. Elle intervient dans une police administrative spéciale destinée à obtenir la régularisation ou la mise en conformité d’une construction, d’un aménagement, d’une installation ou de travaux. Le propriétaire peut être concerné par une véranda réalisée sans autorisation, une extension qui dépasse le permis, une division ou un changement de destination non déclaré, une clôture ou une terrasse qui ne respecte pas la décision délivrée, ou encore une construction implantée en méconnaissance des règles du plan local d’urbanisme.

Le point de départ est le constat de l’irrégularité. L’article L. 480-1 du code de l’urbanisme prévoit que les infractions sont constatées par les agents habilités et assermentés. Le texte précise que « Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire ». Cette formule ne rend pas le procès-verbal intouchable : elle signifie que celui qui le conteste doit produire des éléments précis, datés et cohérents. Une photographie récente ne suffit pas toujours à démontrer l’état d’un ouvrage à la date du contrôle ; un plan, une autorisation, une facture, un constat de commissaire de justice ou une expertise peuvent compléter la démonstration.

La commune ne peut pas sauter directement du procès-verbal au recouvrement. Dans sa version en vigueur depuis le 28 novembre 2025, l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme permet à l’autorité compétente, après avoir constaté des travaux réalisés en méconnaissance des règles ou de l’autorisation délivrée, de mettre l’intéressé en demeure de régulariser ou de mettre les lieux en conformité. Le texte exige qu’il soit « après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations ». Cette invitation doit être réelle : le destinataire doit connaître les faits reprochés, le projet de mesure et le délai pour répondre. Un simple courrier qui affirme que la décision est déjà arrêtée ne remplit pas correctement cette fonction.

Les observations ne sont pas une formalité décorative. Elles doivent permettre de discuter la réalité des travaux, leur date, leur auteur, la portée de l’autorisation, la possibilité d’une régularisation et la mesure techniquement nécessaire. Le destinataire peut expliquer qu’une partie de l’ouvrage existait avant l’acquisition, qu’une déclaration préalable a été déposée, que les travaux décrits dans le procès-verbal ne correspondent pas à la construction actuelle, qu’une mise en conformité est en cours ou que la demande de démolition excède ce qui est nécessaire. Il doit joindre les pièces dès cette première étape, car une contestation tardive contre la liquidation ne permet pas toujours de reprendre la discussion sur la décision initiale.

Le délai de mise en conformité doit être adapté à la nature des travaux et aux moyens nécessaires pour les réaliser. L’article L. 481-1 prévoit qu’il peut être prolongé, pour tenir compte des difficultés rencontrées, dans une limite qui ne peut excéder un an. Une demande de délai supplémentaire doit donc être formulée avant l’expiration du délai initial, avec un calendrier crédible : consultation d’un architecte, dépôt d’une autorisation, commande d’une étude structurelle, intervention d’une entreprise, libération d’une emprise ou obtention d’un accord technique. Un courrier général demandant « plus de temps » est plus fragile qu’un calendrier appuyé par des rendez-vous et des devis.

L’astreinte peut être prévue dès la mise en demeure. Elle peut aussi être prononcée après l’expiration du délai laissé pour s’exécuter. Dans ce second cas, l’article L. 481-1 exige une nouvelle invitation à présenter des observations avant le prononcé de l’astreinte. La décision doit préciser le montant journalier, le point de départ, les opérations attendues et les conditions permettant d’arrêter le compteur. L’autorité doit moduler le montant selon l’ampleur des travaux et les conséquences de leur inexécution.

Le plafond applicable aux décisions prises sous le droit actuel est de 1 000 euros par jour, avec un plafond global de 100 000 euros. Ces montants ne doivent pas être confondus avec ceux figurant dans des décisions plus anciennes, rendues sous la rédaction antérieure du texte. L’article L. 481-1 prévoit aussi que l’opposition à l’état exécutoire établi au titre de l’amende ou de l’astreinte n’est pas suspensive. Saisir le tribunal ne suffit donc pas, à lui seul, à arrêter toute mesure de recouvrement ou toute conséquence pratique de la décision.

Le Conseil d’État a confirmé l’étendue de ce pouvoir dans la décision CE, 1re-4e chambres réunies, 22 décembre 2022, n° 463331. Dans cette affaire, une propriétaire avait réalisé un mur plein, un portail et un panneau solaire qui dépassaient la déclaration préalable. Le Conseil d’État a jugé, au stade du référé, que la mise en demeure pouvait imposer une remise en conformité, « y compris en procédant aux démolitions nécessaires », et qu’aucun doute sérieux ne justifiait la suspension de la décision. Cette solution ne dispense pas la commune de respecter le contradictoire ni de démontrer l’irrégularité ; elle rappelle seulement que la démolition peut faire partie des mesures de conformité lorsque les circonstances la rendent nécessaire.

La jurisprudence récente montre aussi que l’existence d’une infraction doit être appréciée avec précision. Dans l’arrêt CAA de Marseille, 4e chambre, 9 juin 2026, n° 25MA00274, la cour a distingué le procès-verbal d’infraction, qui relève d’un cadre propre, et la mise en demeure de régulariser fondée sur l’article L. 481-1. Elle rappelle que, pour cette seconde prérogative, « le maire agit au nom de la commune » et que le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur le refus d’engager la procédure. En pratique, un voisin ou une association peut signaler une situation, mais la décision d’engager la mise en demeure doit encore reposer sur les faits et la compétence prévus par le texte.

B. La mairie doit-elle organiser une nouvelle procédure contradictoire avant chaque liquidation trimestrielle ?

La réponse donnée par la décision CAA de Bordeaux, 5e chambre, 26 juin 2026, n° 25BX00348 est non. Le propriétaire avait reçu une mise en demeure assortie d’une astreinte de 300 euros par jour. Après un contrôle constatant l’absence de mise en conformité, le maire avait liquidé 25 000 euros pour une période de trois mois. La cour a jugé que l’arrêté de liquidation n’avait pas à être précédé d’une nouvelle invitation à présenter des observations, dès lors que le destinataire avait pu discuter la mise en demeure et le prononcé de l’astreinte.

Le raisonnement repose sur la combinaison des articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme. L’article L. 481-2 dispose que « Le recouvrement de l’astreinte est engagé par trimestre échu ». Le même article permet à l’autorité compétente, lors de cette liquidation, de réduire ou supprimer la somme si le redevable établit que la non-exécution de tout ou partie de ses obligations résulte de circonstances qui ne sont pas de son fait. La liquidation est donc un calcul et une décision de recouvrement fondés sur l’astreinte déjà prononcée ; elle n’est pas, en principe, un nouveau prononcé de l’astreinte.

La cour administrative d’appel de Bordeaux a expressément retenu que « Les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ne sont pas applicables à l’édiction d’un arrêté portant liquidation d’astreinte pris sur le fondement de l’article L. 481-2 du code de l’urbanisme ». L’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration pose, en principe, l’exigence d’une procédure contradictoire préalable pour certaines décisions individuelles. Mais l’article L. 121-2 écarte cette règle lorsqu’une procédure contradictoire particulière a été instaurée par la loi. Pour l’astreinte d’urbanisme, le dispositif particulier se situe à l’article L. 481-1, au stade de la mise en demeure et du prononcé de l’astreinte.

Cette absence de nouvelle audition ne donne pas un blanc-seing à la mairie. L’arrêté de liquidation doit rester compréhensible et contrôlable. La cour de Bordeaux a rappelé qu’une telle décision est une mesure de police soumise à motivation. L’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration impose la motivation des décisions qui constituent une mesure de police, et l’article L. 211-5 exige une motivation écrite exposant les considérations de droit et de fait qui fondent la décision. L’arrêté doit donc identifier le procès-verbal, la mise en demeure, la période retenue, le nombre de jours, le montant journalier, les obligations demeurées inexécutées et les raisons pour lesquelles les arguments déjà présentés ne conduisent pas à une exonération.

Un calcul simple permet de comprendre l’enjeu. Si une astreinte est fixée à 180 euros par jour et si la commune retient 45 jours de retard, la somme théorique atteint 8 100 euros. Le calcul peut être discuté si la notification est postérieure à la date retenue, si le délai de mise en demeure n’était pas expiré, si les travaux ont été exécutés avant la fin de la période, si une impossibilité indépendante du propriétaire est établie ou si l’arrêté ne permet pas de vérifier les dates. La mairie ne peut pas ajouter des jours non couverts par la décision initiale ni continuer à compter après la justification de l’exécution ou de la régularisation exigée.

Il faut ensuite distinguer la décision de liquidation et le titre de recettes. Dans l’affaire bordelaise, la cour a considéré que l’arrêté de liquidation contesté ne constituait pas, à lui seul, un titre de recette. Le titre transmis au comptable public peut obéir à des règles propres, notamment sur la notification, les voies et délais de recours et le délai de contestation. L’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que l’action du débiteur pour contester le bien-fondé d’une créance liquidée par une collectivité se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite.

La CAA de Paris, 1re chambre, 25 avril 2023, n° 22PA00969 a renforcé cette vigilance. Elle a jugé que la décision prononçant l’astreinte « ne présente pas le caractère d’une opération complexe avec le titre exécutoire liquidant l’astreinte ». Il n’est donc pas toujours possible d’attendre le titre puis de reprendre, à cette occasion, tous les arguments contre la mise en demeure ou le principe de l’astreinte. Lorsque la décision initiale est devenue définitive, son irrégularité ne peut plus nécessairement être invoquée contre le titre.

Une lettre informant le propriétaire que la commune envisage une liquidation n’est pas automatiquement la décision qui fait grief. Elle peut être une simple information préparatoire. À l’inverse, un arrêté qui liquide et met en recouvrement une somme doit être analysé comme un acte attaquable, sans attendre que la dette augmente. Le destinataire doit comparer l’intitulé, l’auteur, la date, la notification, les voies de recours et la présence éventuelle d’un titre distinct. Cette lecture des documents est souvent plus urgente que la discussion abstraite sur l’existence d’un contradictoire.

II. Comment contester une astreinte d’urbanisme à Paris et en Île-de-France ?

A. Quels recours, quels moyens et quelles pièces produire devant le juge administratif ?

Le recours dépend de l’acte reçu. Pour une décision administrative de mise en demeure ou de prononcé de l’astreinte, le délai de droit commun doit être vérifié à partir de sa notification et de ses voies de recours. L’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit que la juridiction ne peut être saisie que par un recours formé « dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Pour un titre de recettes, l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales doit être lu avec les mentions du titre et la nature exacte de la contestation. Une erreur de qualification peut faire perdre du temps et créer un débat inutile sur le délai applicable.

Le tribunal administratif compétent est en principe celui dans le ressort duquel siège l’autorité qui a pris la décision, sous réserve des règles propres au litige. À Paris, la situation doit être rattachée à l’autorité effectivement compétente pour le terrain et à la nature de l’acte : service municipal de l’urbanisme, autorité d’un établissement public compétent ou autre autorité administrative. En petite couronne et en grande couronne, il faut vérifier la commune, l’intercommunalité, la délégation de compétence et l’auteur de la décision. Une adresse de chantier située en Île-de-France ne suffit pas à elle seule pour choisir le tribunal.

Le recours peut demander l’annulation de la décision, la décharge de la somme réclamée ou la réduction de la liquidation, selon l’acte attaqué et les conclusions utiles. Si un titre de recettes est contesté, le requérant doit préciser s’il discute l’existence de la créance, la période, le montant, la régularité du titre ou l’acte de poursuite. Les arguments visant l’acte initial doivent être soulevés dans le délai qui lui était applicable lorsque cet acte n’est pas devenu définitif.

Les moyens les plus fréquents sont les suivants :

• absence ou insuffisance du procès-verbal exigé par l’article L. 480-1 ;
• auteur incompétent, délégation irrégulière ou confusion entre l’autorité qui constate l’infraction et celle qui met en demeure ;
• absence d’invitation à présenter des observations avant la mise en demeure ou avant le prononcé différé de l’astreinte ;
• délai d’exécution trop bref ou absence de prise en compte d’une demande de prolongation étayée ;
• travaux mal identifiés, confusion entre une construction autorisée et une modification non autorisée, ou erreur sur la parcelle ;
• demande de remise en état disproportionnée par rapport à l’irrégularité constatée ;
• prescription de l’action publique ou impossibilité juridique de fonder la mesure sur des faits trop anciens ;
• motivation insuffisante de l’arrêté de liquidation, période erronée, mauvais taux journalier ou nombre de jours excessif ;
• inexécution imputée au propriétaire alors qu’elle résulte d’une décision administrative, d’un refus de tiers, d’un événement matériel ou d’une impossibilité indépendante de sa volonté ;
• notification défectueuse, voies et délais absents ou titre de recettes qui ne permet pas d’identifier correctement la créance.

La décision CAA de Toulouse, 4e chambre, 22 janvier 2026, n° 23TL02992 illustre l’importance de la date des travaux. Le propriétaire avait reçu des mises en demeure visant plusieurs installations, notamment un abri, une piscine et des constructions pour animaux. La cour a retenu que l’astreinte ne pouvait pas courir pour certaines parties lorsque « l’action publique est prescrite », tout en distinguant les éléments reconstruits plus récemment. L’enseignement pratique est essentiel : il faut reconstituer l’historique ouvrage par ouvrage, et non répondre à une qualification globale qui mélangerait des dates différentes.

Cette reconstitution doit être faite avec des documents qui permettent une comparaison. Le dossier utile peut comprendre :

• l’arrêté de permis, la déclaration préalable, la décision de non-opposition, les plans approuvés et les éventuels certificats de conformité ;
• le procès-verbal, les photographies annexées, les plans cadastraux et tout compte rendu de visite ;
• la mise en demeure, l’invitation à observations, les observations envoyées et la preuve de leur réception ;
• la décision qui fixe l’astreinte, sa notification et le calendrier des obligations ;
• les devis, factures, contrats, courriels d’entreprises, demandes d’autorisation et échanges avec le service instructeur ;
• les photographies datées, constats, rapports d’architecte ou d’expert et attestations démontrant l’état du bien ;
• l’arrêté de liquidation, le décompte détaillé, le titre de recettes et les actes de relance ou de poursuite ;
• l’acte d’acquisition, les informations connues lors de la vente et les recours éventuels contre le vendeur ou les intervenants.

Le juge administratif apprécie la légalité de la décision au regard du dossier produit. Une pièce déposée après l’expiration du délai de recours ne remplace pas un recours formé à temps. Un propriétaire qui vient de recevoir une relance du comptable doit donc rechercher immédiatement la décision initiale et la date de notification, même si la relance ne reprend pas tous les éléments du litige.

Une demande de référé-suspension peut être envisagée lorsqu’une urgence concrète existe et qu’un moyen est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision. Elle ne se déduit pas automatiquement du recours au fond. Dans l’arrêt CE n° 463331, le Conseil d’État a refusé la suspension dans les circonstances de l’espèce, après avoir estimé qu’aucun des moyens invoqués ne créait un doute sérieux. La demande doit donc démontrer un risque actuel : recouvrement imminent, saisie, travaux irréversibles, perte d’une autorisation, atteinte à l’exploitation du bien ou coût immédiat disproportionné.

B. Comment obtenir une réduction, arrêter le compteur et organiser la régularisation ?

La première stratégie est d’arrêter le cours de l’astreinte par une exécution complète et prouvée. L’article L. 481-2 rattache le cours de l’astreinte à la notification de l’arrêté et à la justification de l’exécution des opérations nécessaires ou des formalités de régularisation. Une promesse de travaux ne suffit pas toujours. Il faut déterminer ce que la décision exige exactement : démolir un volume, déposer un dossier, remettre une façade en état, supprimer une destination, libérer une emprise ou obtenir une autorisation nouvelle.

Le propriétaire doit adresser à l’autorité compétente un dossier de clôture qui reprend la référence de la mise en demeure, décrit chaque obligation, indique la date d’exécution et joint les preuves. Pour une démolition, les photographies avant et après, la facture et, si nécessaire, le constat d’un professionnel peuvent établir la réalité des travaux. Pour une régularisation, il faut joindre le récépissé de dépôt, les pièces complètes et la décision délivrée. Pour une modification de destination, une comparaison entre l’usage initial, l’usage constaté et l’autorisation obtenue évite une nouvelle contestation. L’envoi doit être traçable et demander une confirmation écrite de la date à laquelle la commune considère les obligations exécutées.

La deuxième stratégie consiste à demander une exonération partielle ou totale au moment de chaque liquidation. Le texte ne réserve pas cette possibilité à une impossibilité absolue. Il demande d’établir que la non-exécution de tout ou partie des obligations est due à des circonstances qui ne sont pas du fait du redevable. La preuve doit relier l’obstacle à une période et à une obligation précises : refus ou silence administratif indispensable, impossibilité d’accès au terrain, procédure imposée par une autre autorité, événement rendant les travaux temporairement irréalisables, défaillance documentée d’une entreprise malgré les diligences accomplies, danger structurel nécessitant une étude préalable ou impossibilité de réaliser une opération sans mettre en danger les occupants.

Une difficulté financière isolée ne supprime pas automatiquement l’astreinte. Elle peut cependant être replacée dans un dossier plus large si elle s’accompagne de démarches concrètes, de paiements déjà effectués, d’un calendrier raisonnable et d’une demande de solution techniquement réalisable. À l’inverse, l’inaction totale, l’absence de réponse à la mise en demeure ou la poursuite volontaire des travaux irréguliers fragilisent fortement la demande d’exonération.

La liquidation doit être contrôlée période par période. Il faut recalculer le nombre de jours entre le point de départ légal et la date à laquelle l’exécution a été justifiée, en tenant compte des éventuelles prolongations. Il faut aussi vérifier que la commune ne réclame pas deux fois la même période, n’applique pas un montant postérieur à une modification de l’astreinte et n’inclut pas des obligations étrangères à la décision. Si le propriétaire a réalisé une partie des travaux, il doit demander que cette exécution partielle soit appréciée dans la liquidation et non reportée à un examen ultérieur.

L’article L. 481-3 du code de l’urbanisme prévoit, lorsque la mise en demeure est restée sans effet, la possibilité d’une consignation d’une somme équivalant au montant des travaux à réaliser. Le texte précise que l’opposition à l’état exécutoire de cette consignation n’a pas de caractère suspensif. Cette mesure ne se confond pas avec l’astreinte : elle vise à garantir le financement des travaux, alors que l’astreinte pousse à l’exécution. Une contestation doit donc identifier le mécanisme utilisé par la mairie et ne pas mélanger les deux décomptes.

À Paris, le dossier doit être adressé au service compétent en reprenant précisément l’adresse, la référence cadastrale, le permis ou la déclaration et le numéro de l’arrêté. Les règles du plan local d’urbanisme, les contraintes patrimoniales ou les prescriptions propres à l’immeuble peuvent expliquer le temps nécessaire à une régularisation, mais elles ne remplacent pas l’autorisation demandée. Une demande qui expose la solution technique, le calendrier et les pièces manquantes est généralement plus utile qu’une contestation générale du contrôle.

En Île-de-France, la pratique varie selon la commune et l’établissement public compétent. Le propriétaire doit vérifier qui a signé la mise en demeure, qui est chargé de l’instruction et à qui le titre de recettes doit être payé. Dans une commune de petite ou grande couronne, une erreur d’adresse du service ou une confusion entre la mairie et l’intercommunalité peut retarder la régularisation, mais elle ne suspend pas par elle-même les délais contentieux. La demande de transmission du dossier administratif peut être faite en parallèle du recours, sans attendre la réponse pour saisir la juridiction si le délai approche.

La décision de la cour de Marseille n° 25MA00274 est également utile pour les tiers qui demandent à la mairie d’agir contre une construction. La cour a retenu que le juge peut contrôler le refus de mettre en œuvre les prérogatives de l’article L. 481-1 au regard de l’erreur manifeste d’appréciation, mais elle a aussi rappelé que le maire n’est pas automatiquement tenu de prononcer une mise en demeure dès qu’un voisin le demande. Le propriétaire visé doit donc distinguer la contestation de la mesure qui lui est imposée et le litige d’un tiers qui cherche à obtenir une intervention municipale.

Enfin, l’arrêt CAA de Nantes, 5e chambre, 24 mars 2026, n° 23NT02983 porte sur une astreinte du code de l’environnement et non sur l’article L. 481-2 du code de l’urbanisme. Il ne faut pas le transposer mécaniquement. Il fournit néanmoins un repère de méthode : la liquidation calcule la somme due pour une période donnée et ne se confond pas avec la décision initiale qui fixe le principe et le montant de l’astreinte. En urbanisme, la règle applicable reste celle du code de l’urbanisme et la distinction opérée par la CAA de Bordeaux.

Le propriétaire qui reçoit une astreinte doit donc agir sur deux axes sans les confondre : engager à temps le recours contre l’acte contesté, puis déposer un dossier concret d’exécution ou d’exonération pour réduire la somme qui continue éventuellement de courir. Le recours ne remplace pas la régularisation et la régularisation ne remplace pas toujours le recours. Une opération réussie doit traiter les deux calendriers.

Conclusion

La mairie doit respecter une procédure contradictoire avant la mise en demeure et avant le prononcé initial de l’astreinte, ou avant son prononcé différé après l’expiration du délai de mise en conformité. En revanche, la liquidation trimestrielle fondée sur l’article L. 481-2 n’a pas à être précédée d’une nouvelle audition générale, selon la solution retenue par la CAA de Bordeaux n° 25BX00348. L’arrêté de liquidation reste soumis à une motivation précise et à un contrôle du calcul. Le propriétaire doit identifier l’acte reçu, vérifier la notification, préserver le délai de recours, établir l’historique des travaux, justifier toute impossibilité indépendante de sa volonté et demander immédiatement l’arrêt du compteur lorsque les obligations sont exécutées.

À Paris comme en Île-de-France, la solidité du dossier repose sur la chronologie : procès-verbal, observations, mise en demeure, décision d’astreinte, exécution, liquidation et titre de recettes. Une réponse utile ne se limite pas à demander l’annulation de la somme ; elle organise la preuve de la régularisation et traite séparément les conséquences financières et contentieuses.

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