Le contrôle des concentrations à l’épreuve du relèvement des seuils de notification : la portée de l’arrêt Towercast au regard de la loi du 27 mai 2026
I. L’allègement du contrôle préventif des concentrations : une réforme attendue mais lacunaire
A. Le relèvement des seuils de notification : une simplification du cadre juridique souhaitée par les entreprises
Le contrôle des concentrations constitue l’un des piliers du droit français de la concurrence. Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, le régime institué par les articles L. 430-1 et suivants du code de commerce impose aux entreprises parties à une opération de concentration de notifier celle-ci à l’Autorité de la concurrence lorsque certains seuils de chiffre d’affaires sont franchis. Ce mécanisme de contrôle préventif, dérogatoire au droit commun, oblige les parties à suspendre la réalisation de l’opération jusqu’à l’obtention de l’autorisation de l’Autorité, sous peine de sanctions pécuniaires pouvant atteindre 5 % du chiffre d’affaires mondial de l’entreprise défaillante en cas de mise en œuvre anticipée, pratique communément désignée sous le terme de gun-jumping. Les seuils de notification, inchangés depuis plus de deux décennies, étaient demeurés fixés à 150 millions d’euros de chiffre d’affaires mondial cumulé et 50 millions d’euros de chiffre d’affaires individuel en France pour le régime général, et à 75 millions d’euros mondial et 15 millions d’euros individuel pour le commerce de détail.
Cette stabilité apparente masquait une extension progressive et mécanique du champ des opérations notifiables, sous l’effet conjugué de l’inflation et de la croissance économique. Le nombre de notifications a crû de manière continue, alourdissant la charge administrative pesant sur les entreprises comme sur l’Autorité de la concurrence, pour des opérations dont la très grande majorité ne soulevait aucune difficulté concurrentielle substantielle. L’Autorité elle-même estimait que 90 % des décisions de contrôle des concentrations étaient rendues en phase simplifiée, sans examen approfondi. Ce constat a nourri une réflexion sur l’opportunité de relever les seuils afin de recentrer le contrôle sur les opérations les plus susceptibles d’affecter le fonctionnement concurrentiel des marchés. C’est dans ce contexte qu’est intervenue la loi du 27 mai 2026, publiée au Journal officiel de la République française le 27 mai 2026, à la suite de son adoption par le Parlement les 14 et 15 avril 2026 et de sa validation par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026.
La réforme opère un relèvement significatif des seuils de notification. Pour le régime général, le seuil de chiffre d’affaires mondial cumulé est porté de 150 à 250 millions d’euros, tandis que le seuil de chiffre d’affaires individuel en France passe de 50 à 80 millions d’euros. Pour le commerce de détail, le seuil mondial est relevé de 75 à 100 millions d’euros et le seuil individuel de 15 à 20 millions d’euros. Les seuils applicables aux départements et collectivités d’outre-mer demeurent inchangés. L’Autorité de la concurrence a estimé, dans un communiqué publié le 16 avril 2026, que cette réforme permettrait de réduire le nombre de notifications d’environ 20 à 30 %, ce qui représente une diminution substantielle de la charge administrative pesant sur les entreprises et sur ses propres services d’instruction. L’entrée en vigueur du nouveau dispositif est fixée au 1er septembre 2026, soit le premier jour du quatrième mois suivant la publication de la loi, conformément à l’article 8 du texte adopté. Les nouvelles dispositions s’appliqueront aux opérations notifiées à compter de cette date, ce qui suscite d’ores et déjà des interrogations quant au traitement des opérations signées avant le 1er septembre mais notifiées après cette date, point sur lequel l’Autorité a annoncé qu’elle publierait prochainement des lignes directrices interprétatives.
Cette réforme s’inscrit dans un mouvement plus large de simplification du droit économique, dont la loi du 27 mai 2026 constitue le vecteur principal. Elle répond à une attente ancienne des praticiens du droit de la concurrence et des entreprises, qui dénonçaient de longue date le caractère disproportionné de l’obligation de notification pour des opérations de taille modeste. Le relèvement des seuils devrait notamment bénéficier aux opérations de capital-investissement de taille intermédiaire ainsi qu’aux concentrations dans le secteur de la distribution, qui généraient historiquement un nombre important de notifications. En recentrant le contrôle sur les opérations les plus significatives, la réforme permet à l’Autorité de la concurrence d’allouer plus efficacement ses ressources aux dossiers présentant les enjeux concurrentiels les plus sérieux, tout en réduisant les contraintes procédurales pesant sur les acteurs économiques.
B. L’absence de mécanisme de call-in : un vide procédural face au risque de concentrations anticoncurrentielles sous les seuils
Si le relèvement des seuils constitue une avancée indéniable en termes de simplification administrative, la loi du 27 mai 2026 ne comporte aucun mécanisme de call-in, c’est-à-dire de pouvoir conféré à l’Autorité de la concurrence d’évoquer une opération de concentration située sous les seuils de notification lorsqu’elle estime que celle-ci soulève des préoccupations de concurrence. Cette lacune est d’autant plus notable que l’Autorité elle-même avait plaidé avec constance pour l’introduction d’un tel mécanisme dans le droit français, à l’instar de ce qui existe dans plusieurs États membres de l’Union européenne ainsi que dans le dispositif prévu à l’article 22 du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises, qui permet à la Commission européenne d’examiner, à la demande d’un ou plusieurs États membres, une concentration dépourvue de dimension communautaire mais affectant le commerce entre États membres.
L’absence de call-in dans le nouveau dispositif législatif crée une asymétrie procédurale qui pourrait s’avérer préjudiciable à l’efficacité de la régulation concurrentielle. En effet, le relèvement des seuils exclut mécaniquement du champ du contrôle préventif un nombre accru d’opérations, dont certaines pourraient produire des effets anticoncurrentiels significatifs sur les marchés concernés, notamment dans des secteurs caractérisés par une forte concentration ou par des barrières à l’entrée élevées. Or, dans le même temps, le législateur n’a doté l’Autorité d’aucun instrument lui permettant de soumettre ces opérations à un examen préalable, ce qui contraint l’action publique à se déployer exclusivement sur le terrain du contrôle répressif a posteriori. Cette situation n’est pas neutre du point de vue de la sécurité juridique des entreprises, qui se trouvent exposées au risque d’une remise en cause différée d’opérations qu’elles auront pu légitimement considérer comme dispensées de tout contrôle.
L’Autorité de la concurrence a anticipé cette difficulté en rappelant, dans son communiqué du 16 avril 2026, que les opérations situées sous les nouveaux seuils demeureraient soumises à l’application du droit des pratiques anticoncurrentielles, sur le fondement des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et des articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce. Cette précision, si elle est juridiquement exacte, ne suffit toutefois pas à dissiper les incertitudes que le nouveau dispositif fait peser sur la sécurité juridique des opérateurs. Le contrôle ex post, par nature, intervient après la réalisation de l’opération, ce qui limite considérablement la palette des mesures correctives disponibles, les injonctions structurelles de cession d’actifs se révélant, en pratique, difficiles à mettre en œuvre une fois l’intégration réalisée. La question de l’introduction d’un mécanisme de call-in dans le droit français demeure donc un objectif de politique législative que l’Autorité de la concurrence continuera vraisemblablement de porter.
II. La persistance du contrôle ex post : l’héritage de l’arrêt Towercast et ses développements prétoriens
A. La consécration jurisprudentielle du contrôle a posteriori des concentrations sous les seuils
La construction prétorienne du contrôle ex post des concentrations sous les seuils trouve son origine dans l’arrêt Towercast rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 16 mars 2023 (CJUE, 16 mars 2023, Towercast, C-449/21). Dans cette décision, la Cour a jugé que le droit primaire de l’Union, en particulier l’article 102 TFUE, pouvait être appliqué à une opération de concentration qui n’avait pas atteint les seuils de notification prévus par les législations nationales, dès lors que les conditions d’application de cette disposition étaient réunies. Cette solution, qui a opéré une clarification décisive du champ d’application respectif du droit des concentrations et du droit des pratiques anticoncurrentielles, a ouvert la voie à un contrôle a posteriori des opérations non notifiables sur le fondement de l’interdiction des abus de position dominante et, par extension, de l’interdiction des ententes anticoncurrentielles.
L’Autorité de la concurrence s’est rapidement saisie des perspectives ouvertes par l’arrêt Towercast. Dans une première affaire concernant le secteur de la découpe de viande, elle a, par une décision du 15 mai 2024, examiné sur le fondement de l’article L. 420-1 du code de commerce et de l’article 101 TFUE des accords qui, bien que constitutifs d’une concentration au sens économique du terme, n’avaient pas fait l’objet d’une notification en raison de leur situation sous les seuils. L’Autorité a constaté que ces accords emportaient une répartition de clientèle entre les parties et a ordonné leur cessation. Par la suite, dans une décision du 6 novembre 2025 concernant l’acquisition de la société MonDocteur par la société Doctolib, l’Autorité a mobilisé pour la première fois le fondement de l’abus de position dominante, sur le visa de l’article L. 420-2 du code de commerce et de l’article 102 TFUE, pour sanctionner une opération de concentration réalisée sous les seuils de notification. Cette décision, actuellement frappée d’appel, illustre la capacité de l’Autorité à déployer un contrôle effectif des concentrations sous les seuils par la voie du contentieux des pratiques anticoncurrentielles.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, pour sa part, consolidé le cadre de l’action publique en matière de pratiques anticoncurrentielles en rappelant que les agissements d’une filiale peuvent être imputés à sa société mère. Par un arrêt du 7 juin 2023, elle a énoncé que « selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, le comportement anticoncurrentiel d’une filiale peut être imputé à la société mère notamment lorsque, bien qu’ayant une personnalité juridique distincte, cette filiale ne détermine pas de façon autonome son comportement sur le marché, mais applique pour l’essentiel les instructions qui lui sont données par la société mère, eu égard en particulier aux liens économiques, organisationnels et juridiques qui unissent ces deux entités juridiques » (Cass. com., 7 juin 2023, n° 22-10.545, Publié au Bulletin). Cette décision, qui transpose en droit interne les principes dégagés par la Cour de justice en matière d’imputabilité des pratiques anticoncurrentielles au sein d’un groupe de sociétés, revêt une importance particulière dans le contexte du contrôle a posteriori des concentrations, dans la mesure où elle permet de diriger l’action réparatrice vers l’entité économique qui a effectivement déterminé l’opération litigieuse.
Par ailleurs, la Cour de cassation a précisé la portée des présomptions attachées aux décisions de l’Autorité de la concurrence dans le contentieux indemnitaire subséquent. Dans un arrêt du 25 septembre 2024, la chambre commerciale a jugé qu’« une pratique anticoncurrentielle mentionnée à l’article L. 481-1 est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne physique ou morale désignée au même article dès lors que son existence et son imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire pour la partie relative à ce constat » (Cass. com., 25 sept. 2024, n° 23-13.067, Publié au Bulletin). La Cour a toutefois pris soin de préciser qu’« aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants ». Cette distinction, subtile mais essentielle, éclaire le régime probatoire applicable aux actions en réparation fondées sur une opération de concentration anticoncurrentielle et souligne la nécessité, pour le demandeur à l’action, de disposer d’une décision de l’Autorité constatant la pratique de manière définitive.
B. L’office du juge et la sécurité juridique à l’épreuve du contrôle différé des concentrations
Le développement du contrôle ex post des concentrations sous les seuils, s’il renforce l’effectivité du droit de la concurrence, soulève des questions délicates quant à l’office du juge et à la sécurité juridique des opérateurs économiques. Le contentieux du contrôle des concentrations se déploie désormais sur deux terrains distincts mais complémentaires : d’une part, le recours contre les décisions de l’Autorité de la concurrence rendues en matière de concentrations notifiées, qui relève de la compétence de la cour d’appel de Paris et, en cassation, de la chambre commerciale de la Cour de cassation ; d’autre part, le contentieux des pratiques anticoncurrentielles appliqué aux concentrations sous les seuils, qui suit les voies de droit commun du contentieux de la concurrence.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser les limites de la recevabilité des recours formés contre les décisions de l’Autorité. Dans un arrêt du 15 mai 2024, elle a jugé que « le recours contre la décision de l’Autorité de la concurrence rejetant la saisine faute d’éléments suffisamment probants, qui ne formule aucune autre demande qu’un renvoi à l’Autorité pour instruction, n’étant pas de nature à affecter les droits et les charges de la personne visée par la plainte, est irrecevable l’intervention de cette personne à l’instance de recours » (Cass. com., 15 mai 2024, n° 22-23.616, Publié au Bulletin). Cette solution, qui restreint l’accès au juge pour les personnes simplement visées par une plainte rejetée, illustre la volonté de la Cour de ne pas ouvrir indûment le prétoire à des intervenants dont les droits ne sont pas directement affectés par la décision contestée.
Le Conseil d’État, de son côté, exerce un contrôle de légalité sur les décisions de l’Autorité de la concurrence en matière de concentrations, dans les limites de sa compétence administrative. Dans un arrêt du 17 avril 2025, la Haute Assemblée a rappelé qu’« il appartient à l’Autorité de la concurrence, à partir d’une analyse prospective tenant compte de l’ensemble des données pertinentes et se fondant sur un scénario économique plausible, d’une part, de délimiter les marchés pertinents, qui englobent les produits ou services offerts par l’entreprise résultant de la concentration et ceux d’autres entreprises et considérés comme suffisamment substituables principalement du point de vue de la demande, et, d’autre part, d’apprécier les effets de l’opération sur la concurrence sur ces marchés » (CE, 17 avril 2025, n° 469494, Valocîme, Rec. Lebon). Cette formulation, qui définit l’office de l’Autorité en matière d’analyse concurrentielle, constitue la référence contentieuse pour le contrôle juridictionnel des décisions d’autorisation ou d’interdiction des concentrations.
Par un arrêt du 3 juillet 2023, le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de préciser la nature de l’analyse à laquelle doit se livrer l’Autorité de la concurrence dans le cadre du contrôle des concentrations. Il a jugé que cette analyse doit reposer sur « une analyse prospective tenant compte de l’ensemble des données pertinentes et se fondant sur un scénario économique plausible », soulignant ainsi que le contrôle du juge administratif porte sur la cohérence et la plausibilité de l’analyse économique conduite par l’Autorité, sans se substituer à son appréciation technique (CE, 3 juillet 2023, n° 440948, GBH, Rec. Lebon). Cette articulation entre le contrôle de l’Autorité et le contrôle du juge garantit un équilibre entre l’expertise technique de l’autorité de régulation et le respect du principe de légalité.
La Cour de cassation a également précisé les règles de compétence juridictionnelle applicables au contentieux de la concurrence. Dans un arrêt du 22 mars 2023, elle a jugé, à la suite d’une décision du Tribunal des conflits du 11 avril 2022, que « si les actions de communication de l’Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante, relèvent en principe de la compétence de la juridiction administrative, la diffusion par l’Autorité de la concurrence, concomitamment à la mise en ligne d’une décision de sanction sur son site internet, d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à cette sanction particulière n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même » (Cass. com., 22 mars 2023, n° 21-16.868, Publié au Bulletin). Cette décision, qui clarifie la frontière entre la compétence administrative et la compétence judiciaire dans le domaine sensible de la communication de l’Autorité, confirme que la cour d’appel de Paris, juge de droit commun du contentieux des décisions de l’Autorité, est compétente pour connaître des actes de communication indissociables de la décision de sanction.
Par ailleurs, la chambre commerciale a eu à connaître des limites des pouvoirs d’enquête des agents de l’administration dans le cadre de la recherche des pratiques anticoncurrentielles. Dans un arrêt du 7 janvier 2026, elle a jugé que si les agents habilités peuvent exiger la communication de documents professionnels, ces dispositions « ne confèrent pas aux agents un pouvoir général d’audition et doivent tendre à la remise volontaire d’informations et non à l’obtention de l’aveu » (Cass. com., 7 janv. 2026, n° 23-20.219, Publié au Bulletin). Cette décision, qui encadre strictement les pouvoirs d’investigation de l’administration, revêt une importance particulière dans le contexte du contrôle ex post des concentrations, où la collecte des preuves constitue un enjeu déterminant pour l’établissement de la pratique anticoncurrentielle.
L’enchevêtrement des voies de contrôle – préventif et répressif, administratif et judiciaire – qui caractérise le nouveau paysage du droit français des concentrations appelle une vigilance accrue de la part des entreprises et de leurs conseils. L’absence de call-in combinée à la vigueur du contrôle ex post place les opérateurs dans une situation d’incertitude relative quant à la stabilité juridique des opérations réalisées sous les seuils. La sécurité juridique, principe à valeur constitutionnelle que le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de consacrer dans sa décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026, impose que les entreprises puissent raisonnablement anticiper les conséquences juridiques de leurs actes. Or, le développement du contrôle a posteriori des concentrations, s’il est justifié par l’objectif légitime de préservation de l’ordre public concurrentiel, pourrait, en l’absence de lignes directrices claires de l’Autorité de la concurrence, engendrer une forme d’insécurité juridique préjudiciable à la liberté d’entreprendre et à la dynamique des investissements.
La situation est d’autant plus complexe que la réforme du 27 mai 2026 ne s’est pas accompagnée d’une clarification du champ d’application respectif du contrôle des concentrations et du droit des pratiques anticoncurrentielles pour les opérations sous les seuils. L’Autorité de la concurrence, qui a annoncé la publication prochaine de lignes directrices interprétatives sur l’entrée en vigueur des nouveaux seuils, pourrait saisir cette occasion pour préciser les critères en fonction desquels elle entend mobiliser les instruments du droit des pratiques anticoncurrentielles à l’encontre d’opérations de concentration non notifiables. Une telle clarification serait de nature à réduire l’incertitude juridique qui caractérise la période transitoire précédant l’entrée en vigueur effective de la réforme au 1er septembre 2026.
Conclusion
La loi du 27 mai 2026 portant relèvement des seuils de notification des concentrations constitue une réforme d’ampleur du droit français de la concurrence, dont les effets se déploieront bien au-delà de la simple simplification administrative qu’elle entend opérer. En recentrant le contrôle préventif sur les opérations les plus significatives, elle permet à l’Autorité de la concurrence d’allouer plus efficacement ses ressources tout en réduisant la charge pesant sur les entreprises. Toutefois, l’absence de mécanisme de call-in, combinée à la consolidation prétorienne du contrôle ex post sur le fondement de l’arrêt Towercast et de ses développements jurisprudentiels, dessine un paysage contentieux inédit où les opérations sous les seuils, loin d’échapper à tout contrôle, se trouvent exposées à un risque de remise en cause différée sur le terrain du droit des pratiques anticoncurrentielles.
La sécurité juridique des opérateurs économiques, la prévisibilité des décisions de l’Autorité et l’articulation cohérente entre le contrôle préventif des concentrations et le contrôle répressif des pratiques anticoncurrentielles constituent les enjeux majeurs de la période qui s’ouvre. La publication attendue des lignes directrices de l’Autorité de la concurrence sur la mise en œuvre des nouveaux seuils, ainsi que les premières décisions rendues sur le fondement de l’arrêt Towercast dans le nouveau cadre législatif, apporteront les éclairages nécessaires à la construction d’un équilibre durable entre l’efficacité de la régulation concurrentielle et la protection des droits des entreprises.
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