L’effective de l action du ministre de l Économie en matière de pratiques restrictives de concurrence : de la consolidation juridictionnelle a l insuffisance operationnelle
I. La consolidation jurisprudentielle des pouvoirs d enquete et de sanction du ministre
A. La validation des methodes d investigation par la chambre commerciale
L action du ministre de l Économie en matière de pratiques restrictives de concurrence, régie par l article L. 442-1 du Code de commerce, a connu une consolidation juridictionnelle déterminante au cours des derniers exercices. La chambre commerciale de la Cour de cassation, dans un arret du 29 janvier 2025, a validé la méthodologie des enqueteurs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes en jugeant que le fait de soumettre des réponses prérédigées aux fournisseurs au cours de leurs investigations ne saurait etre qualifié de procédé déloyal. Par cette décision, la Haute juridiction a estimé que [[ le seul fait de soumettre des réponses prérédigées aux fournisseurs au cours de leur enquete ou de leur demander de confirmer les conclusions préétablies par les enqueteurs ne caractérise pas un procédé déloyal de mode d obtention de preuve ]] (Cass. com., 29 janvier 2025, n° 23-15.828, publié au Bulletin). Cette solution, qui rejette les pourvois formés par les sociétés Intermarché Casino Achats, Achats Marchandises Casino, Monoprix et ITM Alimentaire International, consolide un édifice procédural déja éprouvé par la pratique contentieuse du droit du contentieux commercial.
L arret s inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante qui refuse de paralyser l action ministérielle par des exigences procédurales disproportionnées. L administration dispose de prérogatives exorbitantes du droit commun pour rechercher et constater les manquements a l ordre public économique, dont la chambre commerciale assure un controle mesuré. Par ailleurs, la Cour de cassation a précédemment jugé que [[ la prescription de l action du ministre, qui ne fait pas l objet de regles spéciales et est des lors régie par l article 2224 du code civil, a pour point de départ le jour ou ce dernier, qui est titulaire d un droit a agir, a connu ou aurait du connaitre les faits qui, caractérisant une pratique restrictive, lui permettent d exercer ce droit ]] (Cass. com., 28 février 2024, n° 22-10.314, publié au Bulletin). Cette solution, rendue dans l affaire dite Pizza Sprint, étend la durée pendant laquelle l administration peut intervenir, le point de départ du délai quinquennal étant repoussé au jour de la connaissance effective des faits par le ministre.
La Cour de cassation a, en outre, précisé dans ce meme arret du 28 février 2024 que [[ la conclusion d une transaction entre des partenaires économiques n a pas pour effet de priver le ministre des pouvoirs qu il tient de l article L. 442-6, III, devenu L. 442-4, du code de commerce ]]. La volonté des parties de mettre un terme conventionnel a leur différend ne saurait donc éteindre l action ministérielle, dont la finalité dépasse les intérets particuliers pour servir la préservation de l ordre public économique. Une société ayant acquis les titres de sociétés a l origine de clauses constitutives d un déséquilibre significatif et qui ne cesse pas ces pratiques peut etre condamnée in solidum avec ces dernieres a une amende civile. Cette extension de la responsabilité aux acquéreurs successifs renforce la portée dissuasive du dispositif répressif prévu par l article L. 442-4 du Code de commerce, dont le montant maximal de l amende civile peut désormais atteindre le plus élevé des trois montants suivants : cinq millions d euros, le triple des avantages indument perçus, ou cinq pour cent du chiffre d affaires hors taxes réalisé en France par l auteur des pratiques.
Des lors, le cadre juridique offert au ministre pour sanctionner les pratiques restrictives apparait, sur le plan des principes, solidement établi par la jurisprudence de la chambre commerciale. Les moyens procéduraux soulevés par les groupes de distribution a l encontre des enquetes administratives sont systématiquement écartés, tandis que le champ temporel et personnel de l action ministérielle ne cesse de s élargir. La question qui se pose est des lors celle de l effectivité concrète de cet arsenal juridique, dans un secteur ou les relations contractuelles commerciales se caractérisent par une asymétrie structurelle dont le rapport de la commission d enquete sénatoriale du 19 mai 2026 a révélé l ampleur.
B. La caractérisation du déséquilibre significatif et les exigences probatoires de l administration
Si les pouvoirs d enquete du ministre sont juridiquement consolidés, la caractérisation du déséquilibre significatif au sens de l article L. 442-1, I, 2°, du Code de commerce impose a l administration une charge probatoire substantielle. La chambre commerciale a, dans un arret du 26 février 2025, rappelé que [[ l appréciation du déséquilibre significatif au sens de l article L. 442-1, I, 2°, du code de commerce passe par une analyse concrete de l économie générale du contrat, de sorte qu un tel déséquilibre ne peut se déduire du seul fait que la clause litigieuse place la partie qui invoque ce texte a son profit, dans une situation moins favorable que celle résultant de l application de dispositions législatives ou réglementaires supplétives de la volonté des cocontractants ]] (Cass. com., 26 février 2025, n° 23-20.225, publié au Bulletin). Cette exigence d une analyse globale et concrete du contrat oblige l administration a dépasser le simple constat formel d une asymétrie contractuelle pour démontrer une véritable rupture de l équilibre des prestations.
L office du juge, saisi par le ministre d une demande d amende civile, ne saurait se limiter a un controle abstrait des stipulations litigieuses. Il lui appartient d examiner l ensemble des obligations réciproques assumées par les parties, en considération de la nature des biens ou services concernés, de la durée de la relation commerciale et des usages du secteur considéré. La chambre commerciale a interprété de maniere extensive le champ d application des pratiques restrictives en jugeant que [[ les regles définies au livre IV de ce code s appliquent a toutes les activités de production, de distribution et de services ]] et qu un syndicat de copropriétaires commerçants ayant conclu un contrat de prestation de service pour les besoins de l activité commerciale de ses membres entre dans le champ de l article L. 442-6, I, 5°, du Code de commerce (Cass. com., 28 juin 2023, n° 21-16.940, publié au Bulletin). Elle a également précisé, s agissant des clauses restrictives de liberté commerciale, que [[ la notion de commerce de détail au sens des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de commerce ne peut etre entendue au sens de la seule vente de marchandises a des consommateurs et peut couvrir des activités de services aupres de particuliers ]] (Cass. com., 5 juin 2024, n° 23-15.741, publié au Bulletin). Ces solutions témoignent d une volonté de la Haute juridiction d étendre le domaine de la régulation des pratiques commerciales, mais elles imposent corrélativement a l administration de produire des démonstrations économiques de plus en plus sophistiquées.
Or, c est précisément sur ce point que le rapport de la commission d enquete sénatoriale du 19 mai 2026, présidée par Olivier Rietmann et dont le rapporteur était Daniel Gremillet, a révélé des carences significatives. Les sénateurs relèvent que les controles de la DGCCRF restent trop souvent centrés sur l analyse formelle des contrats, sans examen approfondi de leur équilibre économique, ce qui contraste avec le standard probatoire élevé exigé par la Cour de cassation. Le rapport, qui comporte pres de quatre cents pages, documente plusieurs pratiques récurrentes des centrales d achat : des menaces de réductions de commandes représentant entre trente et soixante-dix pour cent d un assortiment, des diminutions brutales pouvant atteindre soixante pour cent des ventes d un industriel, ainsi que la facturation de services imposés aux fournisseurs, dont le cout global est passé de sept cent quatre-vingts millions d euros en 2019 a un milliard cent millions d euros en 2024. Ces constats factuels, pourtant d une particuliere gravité, demeurent en deça du seuil de preuve requis par la jurisprudence pour caractériser un déséquilibre significatif sanctionnable, des lors que chaque pratique, prise isolément, peut ne pas atteindre le degré de nocivité exigé par la chambre commerciale.
Des lors, un paradoxe se dessine : la Haute juridiction exige une analyse économique approfondie du contrat, mais les moyens de l administration ne lui permettent pas de produire une telle analyse de maniere systématique et a l échelle des pratiques documentées par la commission d enquete. La validation juridictionnelle des pouvoirs d enquete se heurte ainsi a une forme de paralysie opérationnelle, que le Sénat a entrepris de documenter avec une précision inédite.
II. L insuffisance operationnelle révélée par la commission d enquete sénatoriale et les perspectives de réforme
A. Le constat d ineffectivité des controles et de la sanction administratifs
Le rapport de la commission d enquete sénatoriale adopté le 19 mai 2026 dresse un constat sévere de l effectivité du dispositif français de lutte contre les pratiques restrictives. Les sénateurs identifient deux freins structurels majeurs a l efficacité de l action publique. En premier lieu, la réticence des entreprises a saisir les autorités de controle, par crainte de mesures de rétorsion commerciale, prive l administration d une source essentielle d information. La commission relève que la concentration du marché de la distribution autour de trois centrales d achat, qui concentreraient environ quatre-vingt-dix pour cent des achats de produits de grande consommation, crée un rapport de force tel que les fournisseurs, au nombre de vingt-cinq mille environ, sont placés dans une situation de dépendance qui les dissuade de toute dénonciation. Les organisations professionnelles de l industrie agroalimentaire évoquent, dans leurs observations transmises a la commission, une soumission économique structurelle plutot qu une véritable négociation commerciale, et rappellent que les controles de la DGCCRF sur l amont agricole ont certes progressé de soixante-quinze pour cent entre 2022 et 2023, mais demeurent trop souvent centrés sur l analyse formelle des contrats.
En second lieu, le rapport met en évidence le contournement des dispositions du droit français par le recours a des centrales d achat établies dans d autres États membres de l Union, notamment en Suisse, en Belgique, au Luxembourg ou aux Pays-Bas. La DGCCRF observe ainsi que la part croissante des enseignes qui négocient par l intermédiaire de centrales européennes impacte l ensemble de ces négociations par une pression globale a la baisse sur les prix, y compris ceux des produits négociés en France. Ce phénomène d évitement normatif réduit considérablement le périmètre d intervention des autorités françaises, qui ne peuvent appréhender les pratiques de négociation délocalisées malgré leurs effets directs sur le marché national. La commission sénatoriale relève que ces stratégies ont pour effet de contourner les mécanismes de protection de la valeur agricole prévus par les lois EGalim successives, et notamment la sanctuarisation du cout de la matiere premiere agricole, pourtant au coeur du dispositif législatif adopté depuis 2018.
A cet égard, il convient de rappeler que la chambre commerciale a, dans un arret du 7 décembre 2022, admis que les modifications apportées aux conditions d une relation commerciale établie au cours de négociations annuelles ne constituent pas une rupture brutale prohibée par l article L. 442-1, II, du Code de commerce, des lors qu elles [[ ne sont pas substantielles au point de porter atteinte a l effectivité du préavis ]] (Cass. com., 7 décembre 2022, n° 19-22.538, publié au Bulletin). Cette solution, qui préserve la flexibilité des négociations commerciales récurrentes, peut néanmoins contribuer a la difficulté de caractériser les pressions exercées de maniere graduelle et répétée par les centrales d achat sur leurs fournisseurs. La pratique consistant a imposer chaque année des concessions marginales, dont aucune n est isolément substantielle mais dont l effet cumulatif est dévastateur, échappe largement a la qualification juridique de rupture brutale comme a celle de déséquilibre significatif.
Par ailleurs, la commission d enquete a constaté que la répartition de la valeur au sein de la filiere alimentaire demeure profondément déséquilibrée. Selon les données citées par le rapport, la distribution capte quarante pour cent de la valeur créée, contre quatorze pour cent pour l industrie agroalimentaire et huit pour cent seulement pour l agriculture. La commission souligne également que, depuis 2021, les prix a la consommation ont augmenté plus rapidement que les tarifs négociés avec les fournisseurs, ce qui suggere que la hausse des prix constatée par les consommateurs ne bénéficie pas aux producteurs mais principalement aux enseignes de la grande distribution. La Fédération du Commerce et de la Distribution a vivement contesté ces conclusions, les qualifiant de biaisées et de totalement déconnectées de la réalité, dénonçant une manipulation des chiffres et une confusion manifeste des indicateurs économiques de base. Cette controverse, qui oppose les distributeurs aux industriels et aux parlementaires, illustre la difficulté intrinsèque d objectiver les déséquilibres économiques dans un secteur marqué par une opacité persistante des marges et des mécanismes de formation des prix.
B. Les propositions de réforme et la perspective d une requalification concurrentielle des pratiques
Face a ce constat d insuffisance, la commission d enquete sénatoriale a formulé plusieurs recommandations visant a renforcer l efficacité du dispositif répressif. Les sénateurs préconisent un meilleur ciblage des controles en lien avec les fédérations professionnelles, un encadrement plus strict des diminutions de commandes injustifiées au cours des négociations commerciales et, surtout, un relevement du plafond des sanctions financieres afin de renforcer leur caractere dissuasif. La commission relève que le montant actuel des amendes civiles prononcées sur le fondement de l article L. 442-4 du Code de commerce demeure sans commune mesure avec les gains économiques retirés par les distributeurs des pratiques incriminées, ce qui prive le dispositif de tout effet dissuasif réel. Les organisations professionnelles de l industrie demandent également au gouvernement de présenter rapidement des engagements publics ainsi qu un calendrier d action pour mettre fin aux pratiques dénoncées, et sollicitent le soutien du Parlement afin de garantir l application effective des dispositifs législatifs existants.
Au-dela de ces ajustements techniques, le rapport sénatorial ouvre une perspective plus ambitieuse, qui consisterait a appréhender les pratiques les plus graves des centrales d achat sous l angle du droit des pratiques anticoncurrentielles, et non plus seulement sous celui des pratiques restrictives du Titre IV du Livre IV du Code de commerce. Le terme de pratiques prédatrices employé par la commission n est pas anodin : il renvoie, dans le vocabulaire du droit de la concurrence, a la notion de prix prédateurs constitutive d un abus de position dominante au sens de l article L. 420-2 du Code de commerce et de l article 102 du Traité sur le fonctionnement de l Union européenne. La question se pose ainsi de savoir si la situation de dépendance économique dans laquelle sont placés les fournisseurs, combinée aux stratégies d éviction progressive de leurs marges, pourrait etre qualifiée d exploitation abusive d un état de dépendance économique au sens de l article L. 420-2, alinéa 2, du meme code.
Cette interrogation est d autant plus pertinente que la chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arret du 13 mai 2026, rappelé avec une netteté particuliere les criteres de l abus de dépendance économique. La Cour juge que [[ l existence, dans le chef d un fournisseur, d un état de dépendance économique au sens de l article L. 420-2, alinéa 2, du code de commerce, s apprécie en tenant compte de la notoriété de la marque de ce dernier, de l importance de sa part dans le marché considéré et dans le chiffre d affaires du revendeur, ainsi que de l impossibilité pour celui-ci de disposer dans un délai raisonnable d une solution techniquement et économiquement équivalente aux relations contractuelles qu il a nouées avec ce fournisseur ]] (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623, publié au Bulletin). La Cour ajoute, dans une formulation qui pourrait trouver a s appliquer mutatis mutandis aux relations entre distributeurs et fournisseurs, que [[ si le fait pour une entreprise de tenir une ou plusieurs autres en état de dépendance économique ne saurait en soi générer aucun reproche a son égard, il lui incombe, sous peine de commettre un abus, de veiller a ne pas leur imposer des mesures que toute entreprise devrait rationnellement refuser et qu elles n acceptent qu en raison, précisément, de leur état de dépendance ]].
Cette jurisprudence, bien que rendue dans le contexte d une relation verticale entre un fournisseur de produits technologiques et ses distributeurs, énonce des principes transposables aux rapports entre centrales d achat et fournisseurs industriels. La démonstration d une impossibilité, pour un fournisseur, de disposer d une solution de distribution équivalente dans un délai raisonnable, compte tenu de la concentration du marché de la distribution et de l impossibilité de se priver de l acces aux linéaires des trois principales enseignes, pourrait constituer le fondement d une action fondée sur l abus de dépendance économique. La reconnaissance d une telle qualification emporterait des conséquences procédurales et répressives sensiblement plus séveres que celles du régime des pratiques restrictives, le droit des pratiques anticoncurrentielles permettant l intervention de l Autorité de la concurrence, le prononcé de sanctions pécuniaires pouvant atteindre dix pour cent du chiffre d affaires mondial, et l engagement d actions indemnitaires par les victimes. Par ailleurs, la chambre commerciale a, dans un arret du 25 septembre 2024, rappelé qu une décision de l Autorité de la concurrence qui ne peut plus faire l objet d une voie de recours ordinaire emporte présomption irréfragable de la pratique anticoncurrentielle constatée, ce qui faciliterait considérablement les actions en réparation des fournisseurs victimes (Cass. com., 25 septembre 2024, n° 23-13.067, publié au Bulletin).
En conséquence, le rapport sénatorial du 19 mai 2026 pourrait constituer le point de départ d une mutation de l approche française des relations entre la grande distribution et ses fournisseurs, d une régulation sectorielle fondée sur le Titre IV du Livre IV du Code de commerce vers une application renforcée du droit commun de la concurrence du Titre II. Une telle évolution déplacerait le centre de gravité du controle de l administration vers l Autorité de la concurrence et les juridictions judiciaires, dont les pouvoirs d investigation, de sanction et d injonction structurelle sont sans commune mesure avec ceux dont dispose actuellement le ministre de l Économie dans le cadre de l article L. 442-4. La commission d enquete a, sur ce point, ouvert une breche dans la cloison traditionnellement étanche entre les deux régimes, en suggérant implicitement que les pratiques les plus graves des centrales d achat ne relevent plus seulement d une logique de déséquilibre contractuel mais d une véritable logique d éviction anticoncurrentielle, justifiant un changement de paradigme dans l intervention des autorités de régulation.
Conclusion
L action du ministre de l Économie contre les pratiques restrictives de concurrence se trouve aujourd hui a un point d inflexion. D un coté, la chambre commerciale de la Cour de cassation a consolidé les pouvoirs d enquete de l administration, validé ses méthodes d investigation et étendu le périmetre temporel et personnel de l action ministérielle. De l autre, la commission d enquete sénatoriale du 19 mai 2026 a mis en lumiere un écart préoccupant entre l effectivité théorique de ces pouvoirs et leur mise en oeuvre concrete, entravée par la concentration du marché de la distribution, la crainte des rétorsions commerciales et le contournement des normes nationales par la délocalisation des négociations. La voie d une requalification des pratiques les plus graves sous l angle du droit des pratiques anticoncurrentielles, esquissée par le rapport sénatorial et confortée par la jurisprudence récente de la chambre commerciale sur l abus de dépendance économique, constitue sans doute la piste la plus prometteuse pour restaurer l effectivité d un dispositif dont la légitimité juridictionnelle n est plus contestée, mais dont l efficacité opérationnelle reste a démontrer. Les professionnels du droit des affaires suivront avec attention les suites que le gouvernement entend réserver aux recommandations de la commission d enquete.
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