(Assemblée plénière du 19 mars 2026, adoption : 29 voix pour, 1 voix contre)
Introduction
1. Le « Plan national pour l’égalité des droits, contre la haine et les discriminations anti-LGBT+ » (1) a été rendu public le 10 juillet 2023 par le ministère chargé de l’égalité entre les femmes et les hommes et par la Délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la haine anti-LGBT (DILCRAH). Ce Plan prévoit qu’il sera « évalué, à la fin de la période 2023-2026, par la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), dans le cadre de son mandat de rapporteur indépendant ». Ce mandat a d’ailleurs été confirmé par le décret du 29 juillet 2025, qui confère à la CNCDH la mission « d’élaborer des rapports périodiques sur la lutte contre la haine et les discriminations liées à l’orientation sexuelle et l’identité de genre » (2).
2. A l’approche de l’échéance du Plan (3), la CNCDH a entrepris d’en évaluer la mise en œuvre, afin que les acteurs gouvernementaux autant que la société civile puissent s’approprier ce travail et nourrir l’élaboration du futur plan d’actions qui, couvrant la période 2026-2029, devrait se déployer au cours de deux mandats présidentiels.
3. Le « Plan 2023-2026 » est le quatrième plan adopté en matière de droits des personnes LGBTI+ depuis 2012. Il intervient après le « Programme d’actions gouvernemental contre les violences et les discriminations commises à raison de l’orientation sexuelle ou de l’identité de genre » (4) (2012), le « Plan de mobilisation contre la haine et les discriminations anti-LGBT » (5) (2016), et le « Plan national d’actions pour l’égalité des droits, contre la haine et les discriminations anti-LGBT » (6) (2020).
4. Ces plans successifs constituent une forme de « dernier kilomètre de l’égalité » : une série d’actions dans différents domaines de l’action publique et du soutien aux acteurs associatifs et citoyens visant à rendre effective l’égalité des personnes lesbiennes, gays, bi, trans et intersexes (LGBTI+). Il s’agit, ni plus, ni moins, d’œuvrer à ce que ces personnes puissent pleinement accéder aux droits humains fondamentaux, ceux-là mêmes que notre société reconnaît à chacune et à chacun.
5. Les personnes LGBTI+ constituent une réalité intrinsèque à toute société humaine, à travers l’histoire et à travers le monde (7). La solide et récente étude menée par l’INSERM et l’ANRS (8) indique qu’en France 8,8 % des femmes et 8,9 % des hommes de 18 à 89 ans déclarent avoir eu au moins un ou une partenaire du même sexe au cours de leur vie. De plus, 13,4 % des femmes et 7,6 % des hommes de 18 à 89 ans déclarent avoir été attirés par des personnes de même sexe, et 1,5 % des femmes et 0,6 % des hommes déclarent avoir été attirés par des personnes indépendamment de leur genre. Ces constats sont plus marqués encore chez les personnes âgées de 18 à 29 ans : 32,3 % des femmes et 13,8 % des hommes rapportent une attirance pour des personnes de même sexe et, respectivement, 4,3 % et 1,7 % rapportent une attirance pour des personnes indépendamment de leur genre. Cette même enquête scientifique indique également qu’entre 18 et 89 ans, 1 personne sur 1 000 – soit plus de 50 000 personnes – a entrepris des démarches pour changer de genre et que 2,3 % des femmes et 2,4 % des hommes déclarent y avoir pensé. Enfin, l’intersexuation concernerait entre 1,7 % et 4 % de la population mondiale (9), et environ 13 600 naissances en France chaque année (10).
6. Ces cinquante dernières années, notre dispositif législatif a largement et favorablement évolué – bien que de façon encore incomplète. Le délit d’homosexualité, créé en 1942, a été abrogé il y a 44 ans (11). La loi a progressivement interdit la discrimination fondée sur « les mœurs » par une personne dépositaire de l’autorité publique ou citoyen chargé d’un ministère de service public (12), puis en droit du travail (13). Le terme d’« orientation sexuelle » a fait son apparition en droit français en 2001, sous l’influence du droit de l’Union européenne (14). En 2004, le législateur a créé la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), et a également incriminé les propos discriminatoires à caractère homophobe (15). Le Pacte civil de solidarité, qui confère un statut aux couples de sexes différents ou de même sexe, a été créé il y a plus de vingt-cinq ans (16). Le mariage et l’adoption ont été ouverts aux couples de même sexe il y a treize ans (17) et le changement de la mention du sexe à l’état civil a été démédicalisé il y a dix ans (18). Il y a également dix ans que le changement de prénom est possible auprès des services d’état civil (19). L’accès à la PMA a été ouvert aux couples de femmes et aux femmes célibataires il y a cinq ans, au moment où les enfants intersexes faisaient leur entrée dans la législation française (20). Enfin, les pratiques abusives, dites « thérapies de conversion », prétendant modifier l’orientation sexuelle et l’identité de genre des personnes, ont été proscrites dans notre code pénal il y a quatre ans (21).
7. Le climat social entourant les questions de genre, de sexe et de sexualité a également évolué depuis les années 1970. Le sondage publié par L’Express, en marge de l’émission Les dossiers de l’écran du 21 janvier 1975 consacrée à l’homosexualité (22), notait que 24 % des personnes interrogées concevaient l’homosexualité comme « une manière acceptable de vivre sa sexualité » (23). Un demi-siècle plus tard, l’enquête « Contexte des sexualités en France 2023 » (24) précitée indique que 69,6 % des femmes et 56,2 % des hommes considèrent que l’homosexualité est une sexualité comme les autres. Malgré cette évolution majeure, l’hostilité reste marquée à l’encontre des personnes trans : seuls 40,5 % des femmes et 33 % des hommes déclarent qu’ils n’auraient pas de problème à accepter que leur enfant soit trans (25).
8. En dépit de ces évolutions juridiques et sociétales, les préjugés, les discriminations, les violences perdurent en de nombreuses circonstances à l’encontre des personnes LGBTI+ : au travail, dans la rue, dans le voisinage, en famille, à l’école, dans les transports en commun, dans les espaces de loisirs, ainsi que dans les rapports aux pouvoirs publics et aux services publics (26). Autant qu’il puisse être mesuré (27), le nombre de faits déclarés auprès de la police et des associations LGBTI+ est en augmentation. Il convient également de souligner que les personnes LGBTI+ doivent aussi faire face aux autres injustices qui fracturent notre société : sexisme, injustices sociales, culturelles, racisme, antisémitisme, xénophobie, handiphobie… Ces exclusions s’additionnent et se conjuguent au détriment de la qualité de vie des personnes. Une récente enquête menée dans 153 pays en partenariat avec ONUSIDA et la LGBT Foundation pointe que plus une personne LGBTI+ est précaire économiquement, plus le rejet qu’elle subit a des conséquences dévastatrices (28). Ajoutons que les réseaux sociaux mal régulés ou – pire – dérégulés s’avèrent aussi des outils qui facilitent l’expression de la haine, y compris la haine anti-LGBTI+, et en facilitent la diffusion. Ce que l’on appelle « l’économie de l’attention » est aussi et, peut-être désormais principalement, une « économie de la tension » entre les individus.
9. L’application des textes existants interroge également. Si le Pacs et le mariage pour tous ne rencontrent pas d’obstacles notables, les dispositions sur le changement de prénom et le changement de la mention du sexe à l’état civil sont mises en œuvre de manière plus inégale. L’ouverture de l’accès à l’assistance médicale à la procréation (AMP) rencontre, elle aussi, des difficultés dans sa concrétisation, tandis que l’accueil des réfugiés LGBTI+ demeure erratique. Ces situations sont autant de sources d’injustices et d’inégalités intolérables dans un Etat de droit (29).
10. Ces dernières années, le climat international s’est détérioré. Si l’homosexualité a disparu de la nomenclature des pathologies mentales de l’OMS en 1990, et la transidentité en 2019, des lois réprimant l’homosexualité existent encore dans une soixantaine d’Etats. Les législations y prévoient des sanctions, les personnes LGBTI+ sont frappées d’amendes, de peines de prison et d’opprobre sociale. Pire encore, dans douze Etats, les personnes ayant des relations sexuelles consenties avec un ou une partenaire de même sexe peuvent être condamnées à mort (30). A cela s’ajoute désormais l’instrumentalisation de l’égalité des droits contre le modèle démocratique et occidental tel qu’il a été façonné depuis 1945. La haine anti-LGBTI+ est aujourd’hui devenue une revendication « culturelle » d’opposition à l’Occident (31). Pour autant, au sein même des démocraties occidentales, les vies des personnes LGBTI+ deviennent le sujet de controverses électoralistes. S’inscrivant dans des dynamiques masculinistes, antiféministes et populistes cherchant à remettre en cause l’Etat de droit, un certain nombre d’acteurs politiques en quête de suffrages basculent dans la vindicte. Cette atmosphère délétère véhiculée, et même exacerbée, par les réseaux sociaux s’exporte et se traduit en un clin d’œil et participe à façonner une part hostile de l’opinion publique mondiale.
11. Cas emblématiques de ce déferlement de haine en ligne, les personnes trans catalysent aujourd’hui près d’un tiers des attaques anti-LGBTI+ (32). Les choix de cadrage médiatique concernant les transidentités entraînent la banalisation des stéréotypes et des propos haineux (33). La transphobie n’est plus l’étendard des mouvements dits « anti-genre » mais se manifeste de façon de plus en plus décomplexée dans tous les milieux. Dans ce contexte, les violences physiques se multiplient, sans que l’on dispose pourtant d’études permettant d’en prendre pleinement la mesure (34). Une récente enquête permet toutefois de constater que le backlash (35) qui s’observe concernant les droits des personnes LGBTI+ est particulièrement virulent en matière de droits des personnes trans. En effet, les personnes fondamentalement opposées à la possibilité de modifier la mention du sexe à l’état civil sont aujourd’hui 34 %, soit + 5 points par rapport à 2022. Le rejet franc augmente notamment chez les jeunes (31 %, + 9 points en 3 ans) (36). Par ailleurs, les conditions de vie des personnes trans demeurent précaires (37). Enfin, les attaques contre les droits acquis se multiplient (38), galvanisées par l’absence d’initiatives ambitieuses visant à renforcer leur effectivité. C’est dans ce contexte sociohistorique complexe que s’inscrit l’évaluation qui suit. Pour la mener à bien, la CNCDH a procédé à une large et instructive série d’auditions d’acteurs associatifs, de personnalités et d’institutions publiques ainsi que de ministères et de cabinets ministériels (39). L’objectif de ce travail n’est pas de délivrer des « bons points » mais bien de mesurer l’effet d’une politique publique – le Plan 2023-2026 – sur la vie quotidienne des personnes LGBTI+. La raison d’être de ce Plan n’est pas déclarative mais bien effective. C’est donc à l’aune des conséquences concrètes des mesures mises en œuvre sur les vies des personnes LGBTI+ vivant dans notre pays que la CNCDH a travaillé à cette évaluation.
Recommandation générale. La CNCDH recommande aux rédacteurs du prochain Plan de se saisir des recommandations formulées dans le cadre du rapport « Orientation sexuelle, identité de genre et intersexuation : de l’égalité à l’effectivité des droits » publié en 2022 (40).