Par un arrêt en date du 2 juillet 1992, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé les conditions d’application de la liberté d’établissement dans le secteur des services immobiliers. En l’espèce, une personne était poursuivie pénalement en Espagne pour avoir exercé l’activité d’agent immobilier sans détenir les qualifications professionnelles requises par la législation nationale, qui réserve cette activité à une profession réglementée. La prévenue soutenait que cette réglementation était contraire au droit communautaire, et notamment à une directive de 1967 visant à faciliter la libre prestation des services dans ce secteur.
Saisi du litige, le juge pénal espagnol a sursis à statuer et a posé plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Il s’agissait de déterminer si la directive en cause s’opposait à ce qu’un État membre maintienne un monopole d’exercice au profit d’une profession réglementée. Le juge national interrogeait également la Cour sur la possibilité pour un État membre d’exiger des ressortissants d’autres États membres les mêmes titres que ceux requis pour ses propres nationaux.
Le problème de droit soulevé devant la Cour était double. Il convenait d’abord de déterminer si une directive de libéralisation des services immobiliers interdisait à un État membre de réserver l’exercice de ces activités à une profession réglementée. Ensuite, il s’agissait de savoir si les dispositions du traité relatives à la liberté d’établissement pouvaient être invoquées par un ressortissant d’un État non membre de la Communauté.
À ces questions, la Cour de justice a répondu de manière distincte. Elle a d’abord jugé que la directive de 1967 « ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui réserve certaines activités relevant du secteur des affaires immobilières aux personnes exerçant la profession réglementée d’agent immobilier ». Puis, et de manière décisive, elle a affirmé que « les règles du traité CEE en matière de liberté d’établissement ne s’appliquent qu’à un ressortissant d’un État membre de la Communauté ». La Cour apporte ainsi une réponse en deux temps, d’une part en confirmant la portée d’une directive de libéralisation (I) et d’autre part en rappelant de manière décisive le champ d’application personnel des libertés de circulation (II).
I. La portée limitée d’une directive de libéralisation des activités immobilières
La Cour de justice clarifie la portée de la directive de 1967 en confirmant la faculté pour les États membres de maintenir des réglementations professionnelles nationales (A), tout en précisant l’articulation entre cette réglementation et le principe de libéralisation porté par le droit communautaire (B).
A. La confirmation du maintien des réglementations professionnelles nationales
La Cour réaffirme avec constance qu’une directive visant à supprimer les restrictions à la liberté d’établissement n’a pas pour effet d’harmoniser les conditions d’accès aux professions. En se référant à sa jurisprudence antérieure, notamment l’arrêt du 28 janvier 1992, elle établit que la directive 67/43/CEE visait à éliminer les discriminations fondées sur la nationalité, mais non à déréguler les professions elles-mêmes. Les États membres restent donc compétents pour définir les contours et les exigences d’une profession, y compris en lui conférant un monopole d’exercice pour des motifs d’intérêt général.
Cette solution consacre une approche pragmatique du marché intérieur, où la libéralisation ne signifie pas l’abolition de tout encadrement national. La Cour reconnaît ainsi implicitement que la réglementation des professions telles que celle d’agent immobilier peut répondre à des impératifs de protection du consommateur et de garantie de la qualité des services. L’objectif communautaire est d’assurer qu’un opérateur économique d’un autre État membre puisse accéder à la profession et l’exercer dans les mêmes conditions qu’un national, et non de supprimer ces conditions.
B. L’articulation entre libéralisation et réglementation par l’État membre
L’arrêt met en lumière l’équilibre entre les objectifs de libéralisation du traité et la compétence réglementaire des États membres. La directive de 1967 constitue une étape dans la réalisation de la liberté d’établissement, mais elle ne crée pas un régime uniforme pour l’exercice des activités immobilières dans toute la Communauté. Elle impose la suppression des mesures ouvertement discriminatoires et des restrictions non justifiées, mais elle ne prive pas les États de leur pouvoir de réglementer une activité économique sur leur territoire.
La portée de la décision est donc de consolider une jurisprudence bien établie selon laquelle la liberté d’établissement ne doit pas être interprétée comme un droit d’exercer une profession en s’affranchissant des règles nationales qui la régissent. Pour autant que ces règles soient appliquées de manière non discriminatoire et qu’elles soient justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, elles restent compatibles avec le droit communautaire. La Cour confirme ainsi que l’harmonisation des conditions d’exercice n’est pas un prérequis à la réalisation de la liberté d’établissement.
Si la solution sur la portée de la directive est conforme à une jurisprudence établie, le véritable apport de l’arrêt réside dans le traitement de la troisième question, qui conduit la Cour à opérer un recentrage sur le statut de la personne concernée.
II. L’exclusion décisive des ressortissants d’États tiers du champ de la liberté d’établissement
La Cour de justice opère un raisonnement rigoureux en rappelant le champ d’application personnel des libertés de circulation (A), ce qui emporte une conséquence radicale sur l’issue du litige au principal (B).
A. Le rappel du champ d’application personnel des libertés de circulation
Face à la troisième question du juge national relative à la reconnaissance des qualifications, la Cour adopte une approche préliminaire. Avant d’examiner le fond de la question, elle vérifie si la personne en cause peut se prévaloir des droits qu’elle invoque. Il ressort en effet du dossier que la prévenue est une ressortissante helvétique, c’est-à-dire d’un État qui, à l’époque, n’était pas membre de la Communauté. La Cour énonce alors un principe fondamental avec une clarté absolue, affirmant que « les règles du traité CEE en matière de liberté d’établissement ne s’appliquent qu’à un ressortissant d’un État membre de la Communauté ».
Cette affirmation, bien que paraissant évidente, est d’une importance capitale. Elle rappelle que les libertés de circulation consacrées par le traité constituent l’un des avantages fondamentaux liés au statut de citoyen d’un État membre. Elles ne sont pas des droits universels, mais des prérogatives attachées à l’appartenance à l’ordre juridique communautaire. En procédant de la sorte, la Cour se refuse à statuer sur une question qui, pour la personne concernée, était purement hypothétique, démontrant ainsi une stricte orthodoxie juridique.
B. La conséquence radicale : l’inapplicabilité du droit communautaire au litige au principal
La détermination du champ d’application personnel de la liberté d’établissement scelle le sort du litige. En jugeant que la prévenue, en raison de sa nationalité, ne peut invoquer les dispositions du traité, la Cour vide de toute substance le moyen de défense fondé sur le droit communautaire. La question de la compatibilité des exigences de qualification espagnoles avec le principe de reconnaissance mutuelle ne se pose donc plus. La situation de la prévenue relevait exclusivement du droit interne espagnol et des éventuelles conventions internationales liant l’Espagne et la Suisse.
La portée de cette décision est considérable. Elle instruit les juridictions nationales sur la nécessité de vérifier, en premier lieu, si le justiciable qui invoque une liberté fondamentale du traité a bien la qualité pour le faire. Cette vérification constitue un prérequis indispensable avant toute analyse au fond. L’arrêt constitue ainsi un rappel pédagogique et ferme des frontières de l’ordre juridique communautaire, dont les bénéfices sont, par principe, réservés aux seuls ressortissants des États membres, sauf disposition expresse contraire.