Par une décision du 22 juin 2021, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la compatibilité avec l’article 1er du Protocole n° 1 des restrictions imposées à un droit de propriété par des documents d’urbanisme successifs.

En l’espèce, des particuliers ont hérité d’une parcelle de terrain en 1987, laquelle fut inscrite à leur nom au registre foncier en 1989. Un an auparavant, un plan d’urbanisme avait classé ce terrain en « espace vert », le rendant de ce fait inconstructible. En 2011, les propriétaires ont saisi les juridictions judiciaires d’une demande tendant au transfert de propriété à l’administration et à la fixation d’une indemnité. La Cour de cassation turque a cependant jugé que le litige relevait de la compétence des juridictions administratives. Les requérants ont alors saisi le tribunal administratif d’Ankara de la même demande. En cours d’instance, le 9 septembre 2015, le plan d’aménagement fut modifié, le terrain étant désormais classé en « zone destinée à un établissement socioculturel », ce qui autorisait une construction, une location ou une vente à des tiers. La cour administrative régionale d’Ankara, statuant sur le fond, rejeta la demande des propriétaires au motif que le droit de propriété n’était plus restreint pour une durée indéterminée et que le terrain était affecté à un usage privé. La Cour constitutionnelle turque, saisie d’un recours individuel, déclara celui-ci irrecevable pour défaut manifeste de fondement, considérant que la restriction initiale avait été levée et que l’obligation de construire un établissement spécifique ne constituait pas une charge excessive.

Il était ainsi demandé à la Cour européenne des droits de l’homme si la modification d’un plan d’urbanisme, qui transforme une interdiction de construire absolue en une constructibilité conditionnée à un usage spécifique, suffit à rétablir le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens, privant ainsi le propriétaire de toute prétention à une indemnisation pour la période de restriction antérieure.

La Cour européenne des droits de l’homme a déclaré la requête irrecevable comme manifestement mal fondée. Elle a estimé que, bien que l’affectation initiale du terrain ait constitué une ingérence dans le droit de propriété, la modification ultérieure du plan d’urbanisme a atténué cette restriction en rendant le bien constructible. Les juges ont relevé que les propriétaires n’ont pas été formellement privés de leur bien et que les juridictions internes ont correctement apprécié l’absence de préjudice indemnisable. La Cour a souligné que la passivité des requérants pendant plus de vingt ans distinguait cette affaire d’autres précédents, et que la réaction de l’administration en modifiant le plan avait remédié à l’incertitude. Elle a conclu que la restriction dénoncée n’avait pas rompu le juste équilibre entre la protection du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général.

Cette décision conduit à examiner la manière dont la Cour a validé une ingérence dans le droit de propriété dès lors que celle-ci a été atténuée par l’administration (I), avant d’analyser l’influence déterminante du comportement du propriétaire et de la marge d’appréciation reconnue à l’État dans le contrôle de proportionnalité (II).

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I. La validation d’une ingérence atténuée dans l’exercice du droit de propriété

La Cour reconnaît d’abord l’existence d’une ingérence dans le droit de propriété des requérants, mais elle considère que la modification des règles d’urbanisme a permis de restaurer le juste équilibre requis par la Convention.

A. La caractérisation d’une ingérence évolutive et légale

La Cour constate que l’affectation du terrain dans un plan d’urbanisme en vue d’un usage public constitue bien une ingérence relevant de l’article 1er du Protocole n° 1. Il est de jurisprudence constante que « la circonstance qu’un terrain soit soumis à une interdiction de construire en raison de son affectation dans le plan d’urbanisme à l’édification d’un équipement public en vue de son expropriation ultérieure constitue une atteinte relevant de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1 ». Cependant, l’analyse ne s’arrête pas à ce constat initial. L’ingérence est appréciée dans sa globalité, en tenant compte de son évolution dans le temps.

En l’espèce, la situation juridique du bien a été modifiée de manière substantielle. Le classement initial en « espace vert » a été remplacé par un classement en zone privée destinée à un « établissement socioculturel ». La Cour observe que ce reclassement a eu pour effet de rendre le bien constructible, même si la destination de la construction est encadrée. Elle note que « la restriction visant l’usage du terrain s’est trouvée atténuée ». Cette modification est perçue comme une réponse de l’administration à l’incertitude qui pesait sur le bien, mettant fin à une situation de blocage qui aurait pu, si elle s’était prolongée, constituer une charge excessive pour les propriétaires.

B. La restauration du juste équilibre par la nouvelle réglementation

Pour être compatible avec la Convention, une ingérence dans le droit de propriété doit ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits de l’individu. La Cour considère que cet équilibre a été maintenu en l’espèce. Le changement de destination du terrain a mis fin à l’incertitude quant à son sort, lui redonnant une valeur économique potentielle. Le terrain « peut également être vendu ou loué à quiconque souhaiterait faire un tel investissement ».

En cela, la Cour estime que les juridictions internes n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en jugeant que les propriétaires n’avaient pas subi un préjudice indemnisable. Elle ne décèle « aucun élément permettant de conclure que les décisions des juridictions internes soient entachées d’arbitraire ou manifestement déraisonnables ». La modification du plan d’urbanisme est considérée comme une mesure suffisante pour corriger l’atteinte initiale, sans qu’il soit nécessaire d’allouer une indemnité pour la période durant laquelle le terrain était inconstructible. La levée de la restriction la plus sévère suffit à rétablir l’équilibre rompu.

Au-delà de l’atténuation objective de la contrainte, la Cour a également accordé une importance significative au comportement des propriétaires eux-mêmes pour apprécier la proportionnalité de l’atteinte.

II. La portée de l’appréciation du comportement du propriétaire et de la marge d’appréciation de l’État

La solution retenue repose largement sur l’analyse de l’attitude des requérants et sur la latitude traditionnellement laissée aux États en matière d’urbanisme, ce qui confirme la portée limitée de la protection offerte par la Convention dans ce domaine.

A. La passivité du propriétaire comme facteur d’appréciation de la proportionnalité

La Cour opère une distinction nette avec sa jurisprudence antérieure en soulignant la passivité des propriétaires. Elle relève qu’ils « se sont contentés d’attendre passivement que l’administration procède à l’expropriation de leur terrain ». Pendant plus de vingt ans, ils n’ont entrepris aucune démarche pour contester le plan d’urbanisme ou pour obtenir un permis de construire. Cette inaction est un élément crucial de l’analyse.

Cette approche suggère que le propriétaire d’un bien frappé d’une restriction d’urbanisme a une forme d’obligation de diligence. Il ne peut rester inactif pendant une longue période et espérer ensuite obtenir une indemnisation pour l’ensemble des contraintes subies. La Cour précise qu’il s’agit là « d’une différence notable avec l’arrêt de principe Hakan Arı précité, les requérants n’étant plus aujourd’hui dans une incertitude complète quant au sort de leur propriété ». L’introduction tardive de l’action en justice, qui a provoqué la réaction de l’administration, a en quelque sorte purgé la situation et limité la responsabilité de l’État pour la période antérieure.

B. La réaffirmation de la large marge d’appréciation de l’État en matière d’urbanisme

Cette décision illustre de manière classique la grande liberté que la Cour reconnaît aux États contractants en matière d’aménagement du territoire. Elle rappelle que « les États contractants jouissent d’une large marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique » et qu’elle ne saurait substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales, sauf en cas de choix « manifestement arbitraires ou déraisonnables ».

L’urbanisme est un domaine dynamique où les plans peuvent et doivent évoluer. La modification du plan local est présentée comme une illustration de ce processus normal. La Cour admet que de telles évolutions peuvent affecter la valeur des biens, mais elle précise que « l’article 1 du Protocole no 1 ne représente pas à cet égard une garantie contre toutes les activités de l’État qui peuvent influer sur la valeur marchande d’un bien ». La décision, qui s’inscrit dans la lignée d’affaires similaires, est donc bien une décision d’espèce. Elle confirme que tant que l’État ne reste pas totalement inerte et qu’une solution, même partielle, est apportée à l’incertitude pesant sur un bien, le seuil de la violation de la Convention ne sera pas franchi.