La Première Section de la Cour européenne des droits de l’homme est saisie d’une affaire relative à la conformité d’une mesure de confiscation immobilière, ordonnée par les juridictions italiennes, avec les stipulations de la Convention européenne des droits de l’homme.

En l’espèce, des propriétaires de terrains situés dans une zone côtière protégée avaient obtenu de la municipalité des permis de construire sur la base de conventions de lotissement adoptées par cette même autorité. Plusieurs années après la délivrance des permis et la construction d’édifices, une procédure pénale fut engagée, aboutissant à la mise sous séquestre des biens. Le tribunal de Bari, par un jugement du 21 septembre 1999, a condamné plusieurs personnes pour lotissement illicite, retenant que les constructions violaient la législation relative à la protection du paysage, en dépit des autorisations administratives préalablement délivrées. Saisie ultérieurement, la cour d’appel de Bari, par un arrêt du 24 janvier 2011, a constaté la prescription des infractions. Elle a néanmoins confirmé la mesure de confiscation des terrains et des bâtiments, estimant que les éléments constitutifs de l’infraction de lotissement illicite étaient réunis. La Cour de cassation a rejeté le pourvoi formé contre cette décision par un arrêt du 15 avril 2013.

Les requérants, parmi lesquels figurent des sociétés et des personnes physiques qui n’étaient pas parties à la procédure pénale, soutiennent que la confiscation de leurs biens viole l’article 7 de la Convention ainsi que l’article 1er du Protocole n° 1. Ils arguent principalement du manque de clarté et de prévisibilité de la loi pénale définissant le lotissement illicite, et du caractère disproportionné de la sanction. La question de droit qui se pose est donc de savoir si la confiscation d’un bien, maintenue après la prescription de l’infraction qui la justifiait, respecte les garanties de prévisibilité de la loi et de proportionnalité de la peine. La question se pose également de la compatibilité d’une telle mesure lorsqu’elle frappe des personnes ou entités qui n’ont pas été parties à la procédure pénale.

La Cour, dans sa communication, interroge ainsi les parties sur la compatibilité de cette mesure avec l’article 7 de la Convention et l’article 1er du Protocole no 1. La solution retenue par les juridictions internes, qui dissocie la sanction de la déclaration de culpabilité, invite à examiner la solidité de sa base légale au regard des exigences conventionnelles (I), avant d’en sonder la portée à l’égard de tiers et sa nature même (II).

***

I. La conventionalité incertaine d’une confiscation fondée sur une infraction prescrite

La confirmation de la confiscation en dépit de la prescription de l’action publique conduit la Cour à interroger sa compatibilité avec le principe de légalité des peines (A) ainsi qu’avec le droit au respect des biens (B).

A. L’exigence d’une base légale claire et prévisible

Le principe de légalité des délits et des peines, consacré par l’article 7 de la Convention, impose que la loi pénale soit non seulement accessible, mais aussi suffisamment prévisible pour permettre au citoyen de régler sa conduite. En l’espèce, la Cour s’interroge sur ce point en des termes précis : « La confiscation litigieuse se fondait-elle sur une disposition légale suffisamment claire et prévisible comme l’impose l’article 7 de la Convention ? ». Cette interrogation est d’autant plus pertinente que les requérants avaient obtenu des autorisations de lotir et de construire de la part de l’autorité municipale compétente.

L’existence de ces actes administratifs apparaît en contradiction directe avec l’interdiction de construire qui a fondé les poursuites pénales. La prévisibilité de la sanction devient alors discutable pour des individus qui se sont conformés aux autorisations délivrées par une autorité publique. Le tribunal de première instance a certes estimé qu’un devoir de diligence aurait dû conduire les intéressés à constater l’illégalité des constructions. Toutefois, on peut se demander si une telle exigence ne fait pas peser une charge excessive sur le justiciable, qui devrait se méfier de l’administration elle-même. La complexité des normes d’urbanisme, reconnue par les requérants, affaiblit encore la thèse d’une prévisibilité évidente de l’infraction et de sa sanction.

B. La mise à l’épreuve de la proportionnalité de l’atteinte au droit de propriété

Au-delà du principe de légalité, la confiscation constitue une ingérence dans le droit de propriété, protégé par l’article 1er du Protocole n° 1. Une telle mesure doit ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits de l’individu. La Cour pose la question de la proportionnalité de la mesure : « Était-elle proportionnée au but poursuivi ? ». L’objectif de protection du littoral est sans conteste un but légitime d’intérêt général.

Cependant, la mesure de confiscation représente l’atteinte la plus grave au droit de propriété. Son maintien après que l’infraction a été déclarée prescrite, et donc en l’absence de condamnation pénale définitive, pose question. La sanction prive les requérants de l’intégralité de leurs biens, alors même que leur responsabilité pénale n’a pas été formellement et définitivement établie. Cette situation, combinée au fait que l’administration avait autorisé les constructions, pourrait amener la Cour à considérer que la mesure de confiscation fait peser sur les requérants une charge disproportionnée, rompant ainsi le juste équilibre requis par la Convention.

***

Au-delà de la conformité générale de la mesure aux articles 7 et 1 du Protocole n° 1, la Cour s’interroge sur la situation particulière de certains requérants, ce qui révèle une interrogation plus profonde sur la nature de la sanction et son champ d’application.

II. L’autonomie contestable de la confiscation-sanction et son application à des tiers

La spécificité de l’affaire réside aussi dans l’application de la confiscation à des personnes étrangères à la procédure pénale (A), ce qui amène à s’interroger sur la nature réelle de cette mesure lorsqu’elle survit à la prescription (B).

A. L’application de la confiscation à des tiers à la procédure pénale

Le principe de la personnalité des peines veut que nul ne puisse être puni pour un fait qu’il n’a pas personnellement commis. La Cour examine ce principe lorsqu’elle demande si les sociétés requérantes ou les acquéreurs de bonne foi « ont-ils été sanctionnés pour un acte engageant la responsabilité pénale d’autrui en violation de l’article 7 de la Convention ? ». Cette question met en lumière une extension potentiellement abusive du champ de la sanction.

Dans le cas des sociétés, qui n’étaient pas parties à la procédure, ou des acquéreurs qui ont acheté les biens ultérieurement, la confiscation s’apparente à une sanction par ricochet. Elle frappe leur patrimoine pour une infraction à laquelle ils n’ont pas été reconnus coupables, voire à laquelle ils sont totalement étrangers. Si la confiscation est qualifiée de sanction pénale, son application à des tiers qui n’ont pas été jugés constituerait une violation manifeste du principe selon lequel la responsabilité pénale est personnelle. La Cour devra déterminer si le lien entre les auteurs de l’infraction et ces tiers suffit à justifier une telle mesure, ou si celle-ci revêt un caractère arbitraire.

B. La qualification de la confiscation à l’épreuve de la prescription

La jurisprudence des juridictions italiennes, en maintenant la confiscation malgré la prescription, semble conférer à cette mesure un caractère autonome, la détachant de la condamnation pénale. Elle devient une sorte de sanction objective, une conséquence attachée à la seule matérialité de l’infraction. Cette conception se heurte à la jurisprudence de la Cour européenne elle-même, qui tend à qualifier la confiscation de « peine » au sens de l’article 7.

Si la confiscation est une peine, elle devrait logiquement s’éteindre avec l’action publique par l’effet de la prescription. En la maintenant, le droit interne crée une sanction hybride, qui survit à l’extinction de l’infraction qui la fonde. Une telle construction juridique risque de contourner les garanties fondamentales du procès pénal, notamment le droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, dont la prescription est le corollaire. La Cour pourrait ainsi voir dans cette pratique une manière de sanctionner malgré tout, en dénaturant la fonction de la prescription et en affaiblissant la sécurité juridique.