Par une décision du 16 février 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé les contours du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de réparation en matière d’urbanisme au regard de l’article 6 § 1 de la Convention.

En l’espèce, des propriétaires de parcelles situées en zone de loisirs et forestière avaient procédé à l’installation de caravanes et d’abris sans permis d’urbanisme. Après des décennies de tentatives infructueuses de régularisation de la situation, l’administration compétente a engagé des poursuites pénales. Par des jugements du 17 février 2010, le tribunal correctionnel de Marche-en-Famenne a déclaré les prévenus coupables du maintien d’installations illégales. Sur demande de l’autorité administrative, le tribunal a également ordonné la remise en état des lieux dans un délai d’un an, en application du droit régional. La cour d’appel de Liège, par des arrêts du 23 mai 2011, a confirmé ces décisions en rappelant que le choix de la mesure de réparation relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration et que le juge ne peut contrôler l’opportunité de ce choix. Saisie d’un pourvoi, la Cour de cassation, par des arrêts des 30 novembre 2011 et 1er février 2012, a rejeté les recours. Elle a jugé que le juge pénal, en vérifiant que la demande de l’administration n’est pas fondée sur des motifs étrangers à l’aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable de celui-ci, exerce un contrôle suffisant. Les propriétaires ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, arguant que leur droit d’accès à un tribunal de pleine juridiction avait été violé.

La question posée à la Cour européenne des droits de l’homme était donc de savoir si le contrôle exercé par les juridictions pénales sur une mesure de remise en état des lieux, qui exclut l’appréciation de son opportunité mais inclut celle de son caractère manifestement déraisonnable, satisfait aux exigences du droit à un tribunal de pleine juridiction garanti par l’article 6 § 1 de la Convention.

À cette question, la Cour de Strasbourg répond par l’affirmative et déclare la requête irrecevable. Elle estime que, si les juridictions nationales ne peuvent substituer leur appréciation à celle de l’administration quant à l’opportunité de la mesure, le contrôle qu’elles opèrent sur sa légalité et sa proportionnalité est d’une étendue suffisante. La Cour juge que la compétence reconnue au juge interne pour écarter une demande de réparation « fondée sur des motifs étrangers à l’aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable d’un bon aménagement du territoire » constitue une garantie adéquate.

Cette décision conduit à examiner la portée du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions de l’administration en matière d’urbanisme (I), avant d’analyser la confirmation par la Cour du pouvoir d’appréciation des autorités nationales dans ce domaine technique (II).

I. La consécration d’un contrôle de légalité étendu mais non absolu

La Cour européenne valide un système dans lequel le juge pénal n’exerce pas un contrôle de pleine opportunité sur la mesure de réparation (A), mais dispose néanmoins d’une compétence suffisante pour en apprécier la proportionnalité (B).

A. La distinction maintenue entre contrôle de l’opportunité et contrôle de la légalité

La décision commentée s’inscrit dans la lignée d’une jurisprudence bien établie qui distingue le contrôle de légalité, mission naturelle du juge, du contrôle d’opportunité, qui relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration. Les juridictions belges, de l’instance au pourvoi en cassation, ont constamment rappelé ce principe. La cour d’appel de Liège avait ainsi souligné « qu’il ne revenait pas aux requérants de choisir une mesure de réparation en lieu et place de l’autorité administrative ». Ce principe trouve son fondement dans la séparation des pouvoirs, qui interdit au juge judiciaire de s’immiscer dans les prérogatives de l’exécutif, particulièrement dans des domaines techniques comme l’aménagement du territoire.

La Cour européenne des droits de l’homme entérine cette approche. Elle rappelle que « le rôle de l’article 6 n’est pas en principe de garantir l’accès à un tribunal qui pourrait substituer sa propre appréciation ou son propre avis à ceux des autorités administratives ». La Cour admet que l’appréciation de ce qui constitue un « bon aménagement du territoire » relève d’un pouvoir discrétionnaire de l’administration. Le choix entre la remise en état, l’exécution de travaux d’aménagement ou le paiement d’une plus-value est donc une prérogative administrative. Le juge n’a pas à se prononcer sur la question de savoir si une autre mesure aurait été plus opportune, dès lors que celle choisie par l’administration est légale.

B. L’appréciation de la proportionnalité comme garantie d’un contrôle suffisant

Si le juge ne contrôle pas l’opportunité, son contrôle de légalité n’est cependant pas purement formel. La Cour de Strasbourg met en exergue l’étendue de ce contrôle tel qu’il est exercé en droit belge. Le juge pénal est compétent pour vérifier la légalité externe et interne de la demande de l’administration. Il doit notamment s’assurer que la mesure n’est entachée ni d’excès, ni de détournement de pouvoir. Plus encore, il doit écarter toute demande qui reposerait sur « une conception du bon aménagement du territoire qui serait manifestement déraisonnable ». C’est dans ce contrôle du caractère « manifestement déraisonnable » que réside la garantie essentielle.

Ce faisant, le juge est tenu d’opérer un contrôle de proportionnalité. La jurisprudence de la Cour de cassation belge, citée dans la décision, est explicite à cet égard. Elle précise que le juge doit « apprécier l’avantage de la mesure de réparation demandée pour maintenir un bon aménagement du territoire par rapport à la charge qui en résulte pour le contrevenant ». Ce contrôle inclut la prise en compte de l’écoulement du temps et l’existence éventuelle de mesures alternatives moins contraignantes. La Cour européenne considère que cette compétence d’apprécier la proportionnalité entre l’infraction et la mesure de réparation est déterminante. Elle en conclut que les juridictions pénales disposaient en l’espèce d’une compétence suffisante pour exercer un contrôle approfondi, satisfaisant ainsi aux exigences de l’article 6 § 1.

II. La portée de la décision : une réaffirmation du pouvoir d’appréciation national en matière d’urbanisme

La solution retenue par la Cour confirme la marge d’appréciation laissée aux États dans des domaines spécialisés (A) et s’analyse avant tout comme une décision d’espèce dont la portée doit être nuancée (B).

A. La déférence envers le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans un domaine technique

La Cour reconnaît que l’aménagement du territoire est un domaine qui exige des connaissances spécialisées et implique des choix politiques et techniques. En validant un système de contrôle juridictionnel limité, elle fait preuve de déférence envers les décisions prises par les autorités administratives nationales. Le fonctionnaire délégué, en l’occurrence, est perçu comme l’organe disposant de l’expertise nécessaire pour évaluer les atteintes portées à l’urbanisme et pour déterminer la réparation la plus adéquate. La Cour note que le choix de l’administration était en l’espèce encadré par la loi, qui listait les différentes mesures de réparation possibles.

Cette approche s’oppose à celle retenue dans d’autres contextes, notamment en matière de sanctions pécuniaires où un contrôle de pleine juridiction est plus strictement exigé. La Cour prend d’ailleurs soin de distinguer la présente affaire de l’affaire *Silvester’s Horeca Service c. Belgique*. Elle relève que la remise en état des lieux « ne constitue pas une sanction pénale au sens du droit pénal belge », mais une « mesure de réparation en nature » visant à faire cesser une situation illicite. Cette qualification, couplée au caractère technique de la matière, justifie une moindre intensité du contrôle juridictionnel, pourvu que les garanties essentielles, comme le contrôle de proportionnalité, soient préservées.

B. Une solution d’espèce fondée sur un examen concret du contrôle opéré

La décision de la Cour ne saurait être interprétée comme un blanc-seing accordé à tout système limitant le contrôle judiciaire des actes administratifs. La solution est avant tout pragmatique et repose sur une analyse concrète de la manière dont les juridictions internes ont exercé leur contrôle. La Cour souligne que « tant le tribunal correctionnel que la cour d’appel ont dûment examiné la légalité de la mesure sollicitée […] ont procédé à un examen approfondi point par point des moyens soulevés par les requérants et ont expliqué pour chacune des mesures alternatives proposées pourquoi elles n’étaient pas envisageables ».

L’irrecevabilité de la requête est donc largement motivée par le constat que les juges du fond ont effectivement et sérieusement exercé leur pouvoir de contrôle, même limité. Ils ont examiné les arguments des requérants concernant le retard des poursuites, leur bonne foi et les propositions alternatives, avant de conclure, de manière motivée, que la demande de remise en état n’était ni illégale, ni disproportionnée, ni fondée sur une conception manifestement déraisonnable de l’aménagement du territoire. La portée de la décision est ainsi celle d’une validation d’un système national qui, bien que ne prévoyant pas un contrôle de pleine opportunité, offre des garanties procédurales et un contrôle de légalité suffisamment approfondi pour satisfaire, en pratique, aux exigences du droit à un tribunal.