Par un arrêt rendu sur renvoi préjudiciel de la Cour de cassation française, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé la portée de la libre prestation de services en matière bancaire dans la période antérieure à l’harmonisation communautaire. En l’espèce, une société de droit néerlandais avait consenti un prêt hypothécaire à une société de droit français, le 29 novembre 1984. L’emprunteuse a ultérieurement assigné la banque en nullité du contrat de prêt, arguant que cette dernière n’avait pas obtenu l’agrément requis par la loi française du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit pour exercer son activité sur le territoire national.

La société emprunteuse a été déboutée de sa demande par un jugement du tribunal de grande instance de Bonneville du 12 juin 1991, décision qui fut confirmée par un arrêt de la cour d’appel de Chambéry en date du 15 juin 1993. Les juges du fond ont notamment considéré que l’établissement de crédit bénéficiait de la liberté d’établissement et de la libre prestation de services au sein de la Communauté. Saisie d’un pourvoi formé par la société emprunteuse, la Cour de cassation a sursis à statuer afin de demander à la Cour de justice si, pour la période précédant l’entrée en vigueur de la deuxième directive bancaire 89/646/CEE, les articles 59 et 61, paragraphe 2, du traité CEE devaient être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une législation nationale exigeant un agrément pour prester des services bancaires, y compris l’octroi d’un prêt hypothécaire, lorsqu’un établissement de crédit est déjà agréé dans un autre État membre.

Il était donc demandé à la Cour de justice de déterminer si le principe de libre prestation de services faisait obstacle à ce qu’un État membre soumette un établissement bancaire étranger, déjà agréé dans son État d’origine, à une obligation d’agrément national pour une opération de crédit. La Cour y répond en posant qu’une telle exigence constitue une restriction à la libre prestation de services. Elle précise toutefois que cette restriction peut être admise si elle s’impose indistinctement à tous les opérateurs, si elle est justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général comme la protection des consommateurs, et si elle est objectivement nécessaire et proportionnée à l’objectif poursuivi. Ainsi, si la Cour consacre l’application du principe de libre prestation de services aux opérations de crédit transfrontalières (I), elle en encadre toutefois la mise en œuvre par un contrôle de proportionnalité rigoureux laissé à l’appréciation du juge national (II).

I. La consécration de la libre prestation de services en matière de crédit transfrontalier

La Cour de justice établit d’abord que l’octroi d’un prêt hypothécaire transfrontalier relève bien de la libre prestation de services, en écartant les obstacles liés à la libre circulation des capitaux (A), avant de qualifier l’exigence d’agrément national de restriction à cette liberté (B).

A. La qualification de l’opération en tant que prestation de services liée à un mouvement de capitaux libéré

La Cour commence son raisonnement en qualifiant l’opération litigieuse. Elle constate qu’un prêt hypothécaire accordé par une banque d’un État membre à un emprunteur dans un autre État membre est une prestation de services liée à un mouvement de capital. Elle rappelle à ce titre que, selon l’article 61, paragraphe 2, du traité, « la libération des services des banques et des assurances qui sont liées à des mouvements de capitaux doit être réalisée en harmonie avec la libération progressive de la circulation des capitaux ». Par conséquent, l’application des règles sur la libre prestation des services ne pouvait être exclue que si une restriction compatible avec le droit communautaire pesait sur la circulation des capitaux afférents.

Or, à la date des faits, les mouvements de capitaux liés à l’octroi de crédits à long terme étaient en principe libérés par la première directive du 11 mai 1960. La Cour vérifie donc si l’État membre d’accueil, en l’occurrence la France, avait utilisé les dérogations autorisées pour maintenir des restrictions. Elle constate que la réglementation nationale sur le contrôle des changes ne soumettait à autorisation que les emprunts supérieurs à un certain montant, seuil que le prêt litigieux n’atteignait pas. La Cour en déduit que « les règles relatives aux mouvements de capitaux n’étaient pas de nature à restreindre la liberté de conclure des contrats de prêts hypothécaires sous forme de prestations de services en vertu de l’article 59 du traité ». La voie était donc libre pour examiner la compatibilité de la législation française avec ce dernier article.

B. L’identification d’une restriction à la liberté de prester des services

Une fois le champ d’application de l’article 59 du traité confirmé, la Cour examine si l’exigence d’un agrément national constitue une restriction à la libre prestation de services. Elle s’appuie sur sa jurisprudence constante selon laquelle ce principe exige « non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de services établi dans un autre État membre en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités du prestataire ».

Appliquant ce critère au cas d’espèce, la Cour juge qu’une réglementation nationale qui impose à un établissement de crédit déjà agréé dans son État membre d’origine d’obtenir un nouvel agrément pour octroyer un prêt dans l’État de destination rend plus difficile l’exercice de son activité. Une telle mesure, même si elle n’est pas discriminatoire, est donc de nature à gêner ou à rendre moins attrayantes les prestations de services transfrontalières. Elle constitue par conséquent une restriction au sens de l’article 59 du traité, qui doit, pour être admise, être justifiée, nécessaire et proportionnée.

II. Un encadrement strict de la restriction au nom de l’intérêt général

Après avoir qualifié la réglementation nationale de restriction, la Cour de justice en examine les justifications possibles. Elle admet que des raisons d’intérêt général puissent fonder une telle mesure (A), mais elle confie au juge national le soin d’opérer un contrôle rigoureux de sa nécessité et de sa proportionnalité (B).

A. L’admission de l’intérêt général comme justification potentielle

La Cour reconnaît que la libre prestation des services n’est pas absolue et « ne peut être limitée que par des réglementations justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général ». Dans le secteur bancaire, elle identifie la protection des consommateurs comme un objectif légitime. Il est en effet nécessaire de protéger les clients « contre le préjudice qu’ils pourraient subir du fait d’opérations de banques qui seraient effectuées par des établissements ne respectant pas les exigences relatives à la solvabilité ou dont les dirigeants ne posséderaient pas les qualifications professionnelles ou morales nécessaires ».

La Cour souligne cependant que cet intérêt général doit être apprécié au regard des règles déjà respectées par le prestataire dans son État membre d’origine. La restriction n’est admissible que « dans la mesure où cet intérêt n’est pas sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l’État membre dans lequel il est établi ». À l’époque des faits, l’harmonisation n’était que partielle, la première directive bancaire de 1977 n’ayant pas encore instauré le principe de reconnaissance mutuelle des agréments. Dans ce contexte, la Cour admet qu’un État membre puisse imposer des conditions additionnelles pour garantir un niveau de protection jugé nécessaire, à condition que ces exigences respectent les critères de la jurisprudence.

B. Le contrôle de la nécessité et de la proportionnalité par le juge national

La Cour ne se prononce pas sur la conformité de la loi française elle-même, mais fournit au juge de renvoi une grille d’analyse détaillée. La réglementation nationale n’est compatible avec le traité que si elle est « objectivement nécessaire pour assurer le respect des règles applicables dans le secteur considéré et pour protéger les intérêts que ces règles ont pour but de sauvegarder, étant entendu que le même résultat ne pourrait pas être obtenu par des règles moins contraignantes ». Le juge national doit donc vérifier si les exigences de l’agrément français ne font pas double emploi avec les contrôles déjà effectués dans l’État d’origine et si elles sont indispensables à la protection de l’emprunteur.

La Cour invite par ailleurs le juge à moduler son appréciation en fonction de la nature du service. Elle distingue ainsi les risques encourus par un consommateur selon qu’il s’agit d’un dépôt de fonds ou de la conclusion d’un prêt hypothécaire. La nécessité de protection peut varier, voire être inexistante, « en raison précisément des caractéristiques du prêt octroyé et de la qualité de l’emprunteur ». Enfin, la Cour rappelle avec force que si l’exigence d’un agrément est une restriction, l’exigence d’un établissement stable, si elle était avérée, serait « la négation même de cette liberté », car elle priverait d’effet utile l’article 59 du traité. Une telle condition ne saurait être admise que si elle est une condition « indispensable » pour atteindre l’objectif recherché.