Par un arrêt rendu sur renvoi préjudiciel du Supremo Tribunal Administrativo portugais, la Cour de justice des Communautés européennes a été amenée à clarifier les conditions d’assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée des organismes de droit public. En l’espèce, une municipalité s’était vu réclamer par l’administration fiscale le paiement de la taxe sur les recettes issues de la location d’emplacements de stationnement, tant sur la voie publique que dans des parcs dédiés. La municipalité contestait cet assujettissement, arguant qu’elle agissait dans l’exercice de ses pouvoirs d’autorité. Saisie en appel après une décision de première instance ayant partiellement fait droit à sa demande, la juridiction suprême a sursis à statuer afin de poser à la Cour de justice plusieurs questions préjudicielles. Il s’agissait pour l’essentiel de déterminer si la location d’emplacements de stationnement par une commune constitue une activité accomplie en tant qu’autorité publique au sens de l’article 4, paragraphe 5, de la sixième directive TVA, et dans quelles conditions un tel organisme peut être exonéré de la taxe. La Cour répond que la qualification d’activité accomplie en tant qu’autorité publique dépend du régime juridique applicable et non de la nature de l’activité, l’usage de prérogatives de puissance publique étant un indice déterminant. Elle précise par ailleurs les conditions d’application de ce régime de non-assujettissement. La Cour clarifie ainsi le critère d’identification des activités de puissance publique (I), tout en précisant les limites et les modalités d’application du régime de non-assujettissement qui en découle (II).
I. La clarification du critère de l’activité exercée en tant qu’autorité publique
Pour déterminer si une activité municipale de gestion du stationnement relève du régime de non-assujettissement à la TVA, la Cour de justice écarte une analyse fondée sur l’objet de l’activité au profit d’un critère juridique, dont l’usage de prérogatives de puissance publique constitue le principal révélateur.
A. Le rejet d’une approche fonctionnelle au profit d’un critère juridique
La Cour réaffirme avec constance que la qualité d’autorité publique ne se déduit pas de l’objectif poursuivi par l’organisme de droit public, qu’il soit social, culturel ou autre. Le point central de l’analyse réside dans les modalités d’exercice de l’activité concernée. La solution repose sur une distinction fondamentale entre les actes accomplis dans un cadre juridique exorbitant du droit commun et ceux réalisés dans des conditions analogues à celles des opérateurs privés. La Cour rappelle ainsi sa jurisprudence établie selon laquelle « les activités accomplies en tant qu’autorités publiques au sens de l’article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la sixième directive sont celles accomplies par les organismes de droit public dans le cadre du régime juridique qui leur est particulier, à l’exclusion des activités qu’ils exercent dans les mêmes conditions juridiques que les opérateurs économiques privés ». Cette approche conduit à neutraliser des éléments factuels tels que le statut domanial, public ou privé, des terrains utilisés pour le stationnement, qui ne sont pas en eux-mêmes pertinents pour qualifier le régime de l’activité.
B. L’usage des prérogatives de puissance publique comme indice déterminant
En conséquence, l’identification du régime juridique applicable devient l’étape essentielle du raisonnement que doit mener le juge national. Pour guider cette analyse, la Cour fournit un indice concret et décisif. Elle énonce que « le fait que l’exercice d’une activité telle que celle en cause au principal comporte l’usage de prérogatives de puissance publique, comme celles consistant à autoriser ou à limiter le stationnement sur une voie ouverte à la circulation publique ou à sanctionner par une amende le dépassement du temps de stationnement autorisé, permet d’établir que cette activité est soumise à un régime de droit public ». L’exercice du pouvoir de réglementation de la circulation et du stationnement, ainsi que le pouvoir de sanction qui en est le corollaire, matérialisent l’action de l’autorité publique. Une municipalité qui organise le stationnement sur son territoire en usant de tels pouvoirs n’agit pas comme un simple loueur d’espaces, mais bien en tant que gestionnaire de l’ordre public et du domaine public.
Après avoir posé ce principe d’identification, la Cour s’attache à en définir le périmètre d’application et à écarter certaines interprétations erronées des autres dispositions de la directive.
II. La portée et les limites du régime de non-assujettissement
La Cour précise l’articulation entre les différentes dispositions régissant l’assujettissement des personnes publiques et encadre la compétence normative des autorités nationales dans la mise en œuvre des critères qu’elle dégage.
A. L’autonomie du régime de non-assujettissement face aux règles d’exonération
La Cour répond à une question importante concernant l’interaction entre l’article 4, paragraphe 5, qui prévoit le non-assujettissement pour les activités d’autorité publique, et l’article 13, qui liste les activités exonérées. Le fait que la location d’emplacements de stationnement soit explicitement exclue des exonérations prévues à l’article 13 ne fait pas obstacle à ce qu’elle bénéficie du non-assujettissement si les conditions de l’article 4 sont remplies. La Cour juge que l’article 4, paragraphe 5, quatrième alinéa, ne vise pas à limiter le non-assujettissement, mais au contraire à l’étendre potentiellement. Ainsi, « l’absence d’exonération de la location d’emplacements destinés au stationnement des véhicules […] n’empêche pas les organismes de droit public qui accomplissent cette activité de bénéficier du non-assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée pour celle-ci, lorsque sont remplies les conditions prévues par les premier et deuxième alinéas de cette disposition ». Les deux régimes sont donc distincts et non exclusifs l’un de l’autre.
B. La compétence encadrée des autorités nationales dans la mise en œuvre de la directive
Enfin, la Cour admet qu’une législation nationale puisse déléguer à une autorité administrative, tel un ministre, le soin de préciser des notions comme les « distorsions de concurrence d’une certaine importance » ou le caractère « négligeable » d’une activité. Cette faculté, conforme au principe de l’autonomie institutionnelle et procédurale des États membres, est cependant assortie d’une condition essentielle qui en constitue la limite et la garantie. La Cour exige que les décisions prises en application de cette délégation « puissent être soumises au contrôle des juridictions nationales ». Cette exigence de contrôle juridictionnel effectif assure la primauté du droit de l’Union et protège les droits des justiciables contre une application arbitraire des critères de la directive. Elle réaffirme ainsi le rôle central du juge national comme juge de droit commun de l’application du droit de l’Union, lié par l’interprétation donnée par la Cour dans le cadre du dialogue préjudiciel.