Par un arrêt du 22 juin 2021, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la compatibilité d’une restriction de longue durée au droit de propriété avec les exigences de l’article 1er du Protocole n° 1. En l’espèce, des propriétaires d’une parcelle de terrain ont vu leur bien classé dans un plan d’urbanisme, le rendant de ce fait inconstructible pendant une longue période. Saisis par les requérants d’une demande de transfert de propriété et d’indemnisation, les tribunaux administratifs turcs ont rejeté leur action. Les juridictions internes ont constaté qu’une modification du plan d’urbanisme avait rendu le terrain à nouveau constructible, bien que son usage fût limité à l’édification d’un établissement de santé privé. La cour administrative régionale d’Ankara a confirmé ce jugement le 16 mars 2017, suivie par la Cour constitutionnelle qui, le 26 avril 2018, a déclaré le recours irrecevable pour défaut manifeste de fondement. Les propriétaires ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, soutenant que la restriction persistante portait une atteinte disproportionnée à leur droit au respect de leurs biens. Se posait alors la question de savoir si une restriction d’urbanisme, d’abord absolue puis atténuée en un usage spécifique, rompait le juste équilibre entre l’intérêt général et le droit de propriété au point d’exiger une indemnisation. La Cour a déclaré la requête irrecevable, jugeant que la restriction litigieuse n’imposait pas aux requérants une charge spéciale et exorbitante.
La solution retenue par la Cour européenne des droits de l’homme s’articule autour de deux axes principaux. Elle valide d’une part l’atténuation de la contrainte pesant sur le droit de propriété (I), tout en soulignant d’autre part l’incidence du comportement passif des propriétaires dans l’appréciation de cette contrainte (II).
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I. La validation d’une restriction atténuée de l’usage du bien
La Cour reconnaît la légitimité de l’ingérence étatique en s’appuyant sur la marge d’appréciation laissée aux autorités nationales en matière d’urbanisme (A), ce qui la conduit à juger proportionnée la restriction modifiée (B).
A. La reconnaissance d’une large marge d’appréciation de l’État
En matière d’aménagement du territoire, les États contractants disposent d’une latitude importante pour définir et mettre en œuvre leurs politiques. La Cour rappelle à ce titre que « dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les États contractants jouissent d’une large marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique ». Cette position de principe lui interdit de substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales, sauf en cas de choix manifestement arbitraire ou déraisonnable.
Dans le cas présent, l’évolution du plan d’urbanisme est perçue comme une pratique inhérente à la gestion du territoire. La modification du classement du terrain, initialement gelé pour un usage public puis affecté à la construction d’un établissement de santé privé, relève de l’exercice normal de cette compétence. L’ingérence dans le droit de propriété des requérants est donc fondée sur une base légale claire et poursuit un but d’intérêt général lié à l’urbanisme. La Cour se refuse ainsi à remettre en cause la pertinence des choix opérés par l’administration turque, considérant que ceux-ci ne sont pas dépourvus de base raisonnable.
B. La caractérisation d’une restriction proportionnée
La Cour examine ensuite si la restriction litigieuse ménage un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits des requérants. Elle constate que la modification du plan d’aménagement a eu pour effet d’atténuer la contrainte initiale. Le terrain, auparavant frappé d’une inconstructibilité totale, est devenu constructible, ce qui a mis fin à l’incertitude quant à son sort juridique. Le fait que l’usage soit limité à un établissement de santé privé ne suffit pas, selon elle, à rompre cet équilibre.
Les juges estiment que « la restriction visant l’usage du terrain s’est trouvée atténuée ». Les propriétaires conservent en effet la faculté de vendre ou de louer leur bien à des investisseurs intéressés par ce type de projet spécifique. La situation des requérants se distingue ainsi nettement de celle où une interdiction de construire prolongée et sans issue vide le droit de propriété de sa substance. En considérant que la restriction ne créait plus une charge excessive, la Cour a validé le raisonnement des juridictions nationales, qui avaient déjà conclu à l’absence de préjudice indemnisable.
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II. L’incidence de la passivité du propriétaire sur l’appréciation de l’ingérence
L’analyse de la Cour ne se limite pas à l’action de l’État ; elle prend également en compte le comportement des propriétaires. Elle met en évidence l’inertie prolongée des requérants (A), ce qui la conduit à relativiser le préjudice financier allégué par ces derniers (B).
A. L’absence de diligences des propriétaires
Un élément déterminant dans la décision de la Cour est le comportement des requérants durant la période où la restriction était la plus forte. Elle observe que « les requérants ne se sont pas plaints de l’interdiction prolongée de construire pour la période allant de 1989 à 2014 ». Ils n’ont engagé aucune procédure pour contester le plan d’urbanisme initial, ni sollicité de permis de construire pour éprouver la réalité de l’interdiction.
Cette passivité sur une longue durée distingue leur cas d’autres affaires où les propriétaires se trouvaient dans une « incertitude complète quant au sort de leur bien ». En ne manifestant aucune intention de bâtir ou de valoriser leur terrain, les requérants ont affaibli la démonstration d’une atteinte concrète à leurs prérogatives de propriétaires. La Cour semble ainsi signifier qu’un propriétaire ne peut rester inerte pendant des décennies pour ensuite exiger une indemnisation pour une restriction qu’il n’a jamais activement contestée.
B. La nature spéculative du préjudice allégué
En conséquence de cette inaction, la Cour se montre sceptique quant à la réalité du dommage financier invoqué. Les requérants soutiennent que la valeur de leur terrain a diminué et qu’ils ont perdu des opportunités de vente ou de location. Cependant, la Cour qualifie cette allégation de « spéculative », relevant que les intéressés ne fournissent aucune explication convaincante étayée par des éléments concrets.
L’article 1er du Protocole n° 1 ne garantit pas la protection contre toute mesure étatique susceptible d’affecter la valeur marchande d’un bien. Il appartient au requérant de démontrer l’existence d’une charge spéciale et exorbitante, ce qui implique de fournir des preuves tangibles du préjudice subi. En l’absence de tels éléments, et compte tenu des faibles parts de propriété détenues par les requérants sur la superficie totale du terrain, la Cour conclut que le dommage n’est pas établi. Le fardeau de la preuve d’une dépréciation anormale du bien n’a donc pas été satisfait.