La communication d’une juridiction internationale relative à la conformité d’une mesure de confiscation prononcée après l’extinction de l’action publique offre un éclairage sur la tension entre la répression des infractions d’urbanisme et la protection des droits fondamentaux. En l’espèce, les représentants de trois sociétés propriétaires d’ensembles immobiliers firent l’objet de poursuites pénales pour lotissement illicite, l’autorité judiciaire leur reprochant d’avoir modifié la destination hôtelière des biens au profit d’un usage résidentiel. Une saisie conservatoire des immeubles fut ordonnée en 2013.

Le tribunal d’Oristano, par un jugement du 15 octobre 2014, condamna les prévenus pour cette infraction et ordonna la confiscation des biens concernés. Saisie de l’affaire, la cour d’appel de Cagliari, dans une décision du 22 octobre 2015, constata que l’infraction était prescrite. Elle confirma néanmoins la mesure de confiscation après avoir relevé que les éléments constitutifs du délit de lotissement illicite étaient matériellement établis. La Cour de cassation rejeta le pourvoi formé contre cet arrêt par une décision du 9 février 2017. Saisis par les représentants et les sociétés requérantes, les juges européens sont amenés à questionner la compatibilité de cette situation avec plusieurs stipulations de la Convention.

Les questions soulevées par la Cour visent à déterminer si la confirmation d’une confiscation, malgré la prescription de l’infraction, ne contrevient pas à la présomption d’innocence et au principe de légalité des peines. Il s’agit également de savoir si une telle mesure constitue une atteinte disproportionnée au droit de propriété des sociétés concernées. La solution apportée à ces interrogations dépendra de l’analyse de la nature de la confiscation et des garanties procédurales qui doivent l’entourer, même en l’absence de condamnation pénale formelle.

Il conviendra donc d’examiner la sanction maintenue au regard des garanties fondamentales du procès pénal (I), avant d’analyser son impact sur le droit de propriété des personnes morales (II).

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I. La sanction maintenue au-delà de l’extinction des poursuites

Le maintien de la confiscation après la prescription de l’infraction conduit à s’interroger sur sa compatibilité avec le principe de la présomption d’innocence et celui de la légalité des peines. La démarche des juridictions internes semble en effet établir une forme de responsabilité malgré l’arrêt des poursuites.

A. La présomption d’innocence fragilisée par le constat matériel de l’infraction

La présomption d’innocence, garantie par l’article 6 § 2 de la Convention, s’oppose à ce qu’une personne soit traitée comme coupable avant que sa culpabilité n’ait été légalement établie par une condamnation définitive. Or, en l’espèce, bien que la cour d’appel de Cagliari ait déclaré l’infraction prescrite, elle a néanmoins procédé à un examen des faits pour conclure que les éléments constitutifs du délit étaient réunis, justifiant ainsi le maintien de la confiscation. Ce faisant, elle fonde sa décision sur une appréciation de la conduite des prévenus qui s’apparente à une déclaration de culpabilité.

La question posée par la Cour européenne est particulièrement explicite sur ce point, cherchant à savoir si « les juridictions internes ont-elles imputé une responsabilité pénale à ces requérants nonobstant l’abandon des poursuites à leur encontre ? ». Cette interrogation suggère une lecture substantielle de la présomption d’innocence. Peu importe l’absence de condamnation formelle si, dans ses motifs, une décision judiciaire entérine l’existence d’une faute pénale pour en déduire des conséquences défavorables pour la personne concernée. La motivation de l’arrêt de la cour d’appel, qui a dû constater la matérialité de l’infraction pour confirmer la sanction, crée un lien de causalité direct entre une responsabilité pénale implicitement reconnue et le maintien de la mesure ablative.

B. La légalité de la peine confrontée à une sanction sans condamnation

L’article 7 de la Convention consacre le principe de la légalité des délits et des peines, qui interdit l’application d’une peine sans qu’une condamnation ne soit intervenue pour une infraction clairement définie par la loi. La confiscation, en raison de son caractère répressif et de sa sévérité, est généralement analysée comme une « peine » au sens autonome de la Convention. Dans ce contexte, son maintien après la prescription de l'action publique pose la question de sa base légale. L’extinction des poursuites prive en principe le juge de la possibilité de prononcer une peine.

La Cour s’interroge précisément sur le point de savoir si « la confiscation litigieuse a-t-elle été imposée aux requérants sur la base d’une déclaration substantielle de responsabilité ». Cette question prolonge le raisonnement mené au titre de l’article 6 § 2. Si les juges internes ont, dans les faits, déclaré les prévenus responsables pour justifier la confiscation, cette mesure pourrait être qualifiée de peine imposée en violation de l’article 7. Elle ne reposerait pas sur une condamnation en bonne et due forme, mais sur une simple constatation matérielle des faits, ce qui remettrait en cause le fondement même de la sanction. La légitimité de la confiscation dépend donc de sa qualification : s’agit-il d’une mesure préventive à finalité réparatrice ou d’une peine déguisée ?

II. L’atteinte au droit de propriété des sociétés requérantes

Au-delà des garanties procédurales, la confiscation des biens appartenant aux sociétés requérantes constitue une ingérence dans leur droit au respect des biens. La compatibilité de cette mesure avec l’article 1 du Protocole n° 1 dépend de sa proportionnalité par rapport au but légitime poursuivi.

A. L’ingérence caractérisée dans le patrimoine des personnes morales

La confiscation des immeubles représente une privation de propriété pour les trois sociétés requérantes. Cette ingérence, pour être compatible avec les exigences de l’article 1 du Protocole n° 1, doit être prévue par la loi, poursuivre un but d’utilité publique et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits des individus. En l’espèce, la mesure est fondée sur le Code de la construction italien et vise à sanctionner le non-respect des règles d’urbanisme, ce qui constitue un objectif légitime.

Toutefois, les sociétés requérantes, en tant que personnes morales, sont des entités distinctes de leurs représentants, qui étaient les seuls poursuivis pénalement. La confiscation frappe donc le patrimoine de tiers qui ne sont pas formellement les auteurs de l’infraction, même s’ils sont liés aux prévenus. Cette situation impose un contrôle particulièrement rigoureux de la proportionnalité de la mesure, car elle affecte des droits patrimoniaux de sujets de droit qui n’ont pas été déclarés coupables. Le caractère drastique de la confiscation totale des biens soulève la question de l’existence d’un rapport raisonnable de proportionnalité.

B. Le contrôle de la proportionnalité de la confiscation

L’appréciation de la proportionnalité de la mesure doit tenir compte de l’ensemble des circonstances de l’affaire. La Cour cherche à établir si « la confiscation de leurs biens était-elle proportionnée au but poursuivi ». Plusieurs éléments entrent en ligne de compte dans cette analyse. D’une part, la gravité de l’infraction au regard de l’intérêt général de protection de l’environnement et de respect des plans d’urbanisme. D’autre part, les conséquences de la mesure pour les sociétés propriétaires, qui se voient privées d’actifs économiques importants.

L’un des facteurs déterminants de cette mise en balance est la prescription de l’infraction. Le fait que l’action publique soit éteinte affaiblit considérablement la justification d’une sanction aussi sévère que la confiscation. On peut se demander s’il est proportionné d’imposer une privation de propriété définitive alors que l’État a lui-même perdu son droit de punir en raison de l’écoulement du temps. Des mesures moins radicales, telles que l’obligation de remettre les lieux en état ou une sanction pécuniaire, auraient pu être envisagées pour atteindre l’objectif poursuivi. Le maintien de la confiscation dans un tel contexte risque de faire peser une charge excessive sur les sociétés requérantes, rompant ainsi le juste équilibre requis par la Convention.