Une communication de la deuxième section de la Cour européenne des droits de l’homme, en date du 23 janvier 2020, soulève la question d’une éventuelle privation de propriété sans juste et préalable indemnisation. En l’espèce, des particuliers se sont vus reconnaître, à l’issue d’une procédure cadastrale initiée en 1958 et achevée en 2006, un droit de propriété indivis avec le Trésor public sur une vaste parcelle. Soutenant qu’une partie significative de ce terrain était occupée par l’administration sans titre, ils ont engagé une action en indemnisation pour expropriation de fait devant les juridictions internes. Celles-ci ont cependant rejeté leur demande. Les juges nationaux ont considéré qu’une procédure formelle d’expropriation avait bien été menée pendant que le litige sur la propriété du bien était pendant. Ils ont relevé que cette procédure avait été notifiée à un curateur, désigné pour représenter les propriétaires inconnus ou dont le droit était contesté, et que ce dernier avait participé aux différentes étapes de la procédure. Saisis par les particuliers, qui allèguent une violation de leur droit au respect de leurs biens, les juges européens sont amenés à s’interroger sur la conformité de cette situation avec les exigences de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. Le problème de droit qui se pose est donc de savoir si le rejet d’une demande d’indemnisation, fondé sur l’existence d’une procédure d’expropriation menée avec un curateur alors que l’identité des propriétaires était incertaine, constitue une atteinte disproportionnée au droit de propriété lorsque les propriétaires finalement reconnus n’ont perçu aucune compensation effective.

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I. La remise en cause de la légalité apparente de l’expropriation

La Cour européenne, par ses interrogations, ne tient pas pour acquise la validité de la procédure menée au niveau national. Elle choisit au contraire de questionner tant la réalité même de l’acte d’expropriation (A) que l’effectivité des garanties procédurales offertes par l’intervention d’un curateur (B).

A. Le doute sur l’existence d’une expropriation formelle

La première question posée par la Cour est fondamentale et directe : « Le terrain litigieux a-t-il été formellement exproprié par l’administration ? ». Cette interrogation initiale démontre que la Cour ne se contente pas de la conclusion des juridictions internes. Elle entend vérifier par elle-même la matérialité et la régularité des actes qui auraient conduit à la privation de propriété. En effet, les requérants soutiennent que l’administration a simplement pris possession d’une partie de leur terrain en l’absence de toute procédure légale, ce qui constituerait une expropriation de fait. Face à l’affirmation des tribunaux nationaux qu’une procédure formelle a bien eu lieu, la Cour cherche à établir la vérité factuelle. Cette démarche est essentielle car la qualification de l’ingérence de l’État dans le droit de propriété des requérants en dépend. S’il s’avérait qu’aucune expropriation formelle n’a été menée, l’occupation du terrain par l’administration serait constitutive d’une voie de fait, une illégalité manifeste justifiant en soi une réparation intégrale.

B. L’insuffisance potentielle de la représentation par curateur

Le raisonnement des juridictions nationales repose entièrement sur la validité de la procédure d’expropriation menée en présence d’un curateur. Celui-ci était censé représenter les intérêts des propriétaires dont le droit était alors en cours de détermination. Toutefois, la Cour a une approche pragmatique et concrète des garanties procédurales. La simple désignation d’un administrateur ad hoc ne suffit pas à garantir le respect des droits des propriétaires, surtout lorsque la procédure de détermination de ces derniers s’étend sur plusieurs décennies. L’intervention d’un curateur, qui n’a pas de lien personnel avec les biens ou les personnes qu’il représente, peut s’avérer purement formelle. Il est légitime de se demander si ce dernier a pu défendre utilement les intérêts des futurs propriétaires, notamment en ce qui concerne l’évaluation de l’indemnité d’expropriation. La Cour examinera donc si cette forme de représentation a permis aux requérants de bénéficier d’une protection réelle et effective de leurs droits, ou si elle n’a été qu’un artifice procédural masquant une absence totale de participation des véritables intéressés.

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II. La recherche d’un juste équilibre entre intérêt général et droits des propriétaires

Au-delà de la régularité formelle de la procédure, la Cour contrôle le respect d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la protection du droit au respect des biens. Ce contrôle se manifeste par l’examen de la charge imposée aux propriétaires (A) et par la vérification de l’existence d’une indemnisation effective et adéquate (B).

A. La caractérisation d’une charge excessive et disproportionnée

La deuxième question de la Cour, faisant référence à sa jurisprudence constante, porte sur ce point central : « la privation de propriété subie par les requérants leur a-t-elle imposé une charge excessive au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ? ». Toute ingérence dans le droit de propriété, même si elle poursuit un but légitime d’utilité publique et est menée conformément à la loi, doit respecter un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Une privation de propriété sans versement d’une indemnité raisonnablement en rapport avec la valeur du bien constitue, sauf circonstances exceptionnelles, une atteinte disproportionnée. En l’espèce, les requérants, reconnus propriétaires en 2006, n’ont reçu aucune somme en contrepartie de l’occupation d’une large part de leur terrain par l’administration. Cette absence totale de compensation fait peser sur eux une charge spéciale et exorbitante, qui rompt à leur détriment le juste équilibre devant régner entre la sauvegarde de leur droit et les impératifs de l’intérêt général.

B. L’exigence d’une indemnisation effective et disponible

Les dernières questions de la Cour sont éminemment pratiques et visent à déterminer si une quelconque indemnisation, même théorique, a existé. La Cour demande si des fonds ont été versés sur des comptes bancaires au moment de l’expropriation, s’ils sont toujours disponibles et si les requérants peuvent les obtenir. Surtout, elle s’interroge sur le caractère adéquat de cette éventuelle indemnité : « Celui-ci est-il raisonnablement en rapport avec la valeur des biens expropriés ? ». Cette approche révèle que le droit à indemnisation ne saurait se satisfaire d’une simple consignation de fonds, surtout si celle-ci a eu lieu des décennies auparavant. L’indemnisation doit être effective, ce qui suppose que les propriétaires puissent la percevoir, et adéquate, ce qui implique qu’elle corresponde à la valeur actuelle du bien ou, à tout le moins, qu’elle n’en soit pas manifestement dépourvue de rapport. Une somme fixée dans les années 1960 ou 1970 et non réévaluée serait aujourd’hui dérisoire et ne saurait constituer une juste indemnité au sens de la Convention.