Par une décision du 13 octobre 2020, la deuxième section de la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la compatibilité d’une restriction au droit de propriété résultant d’un plan d’urbanisme avec les stipulations de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. En l’espèce, un particulier avait acquis en 2005 des parts d’un terrain qui, depuis 1988, était classé inconstructible par un plan d’urbanisme. Suite au rejet par l’administration de sa demande d’expropriation, il a saisi les juridictions internes afin d’obtenir le transfert de propriété et une indemnisation. Après une décision d’incompétence des tribunaux judiciaires au profit de l’ordre administratif, sa demande fut finalement rejetée par la Cour administrative régionale d’Ankara le 12 mai 2017. Cette dernière a constaté qu’une modification du plan d’urbanisme intervenue en 2015 avait rendu le terrain constructible, bien que son usage fût limité à l’édification d’un établissement de santé privé, et qu’il n’y avait donc plus de restriction indéterminée. La Cour constitutionnelle, saisie par la suite, a déclaré le recours irrecevable le 5 mars 2018, estimant que le propriétaire ne subissait pas une charge spéciale et exorbitante. Le requérant a alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant une violation de son droit au respect de ses biens. Il s’agissait donc pour les juges de déterminer si l’imposition d’une contrainte d’urbanisme, modifiée au cours de la procédure, portait une atteinte disproportionnée au droit de propriété d’un particulier ayant acquis le bien en connaissance de la restriction initiale. La Cour européenne a jugé qu’un juste équilibre avait été maintenu entre les intérêts en jeu, écartant ainsi toute violation de la Convention. Elle a notamment fondé sa solution sur le fait que la restriction existait avant l’acquisition du bien, et que le propriétaire avait donc accepté un risque en toute connaissance de cause.

La solution retenue par la Cour s’inscrit dans une application classique du contrôle de proportionnalité des ingérences dans le droit de propriété (I), tout en accordant une importance décisive à la connaissance de la restriction par l’acquéreur au moment de son achat (II).

I. L’appréciation du juste équilibre au prisme des contraintes d’urbanisme

La Cour examine la situation du requérant à travers le contrôle traditionnel de l’ingérence dans le droit de propriété, en tenant compte de la nature de la contrainte (A) et en s’appuyant sur l’analyse menée par les juridictions nationales (B).

A. La reconnaissance d’une ingérence tempérée par l’absence de dépossession

La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle « la circonstance qu’un terrain soit soumis à une interdiction de construire en raison de son affectation dans le plan d’urbanisme à l’édification d’un équipement public en vue de son expropriation ultérieure constitue une ingérence ». Cependant, elle prend soin de relever d’emblée qu’il n’y a eu aucune dépossession formelle ni « mainmise de la municipalité sur le terrain du requérant ». L’ingérence ne relève donc pas d’une expropriation de fait, mais d’une simple réglementation de l’usage des biens. Cette qualification est essentielle, car elle confère aux États contractants une large marge d’appréciation dans la conduite de leur politique d’aménagement du territoire. La Cour reconnaît ainsi la légitimité pour une puissance publique d’imposer des servitudes d’urbanisme dans l’intérêt général, à condition que celles-ci ne fassent pas peser une charge excessive sur le propriétaire. L’analyse se déplace par conséquent du terrain de la privation de propriété vers celui de la recherche d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens.

B. Le contrôle de proportionnalité exercé par les juridictions internes

Pour évaluer cet équilibre, la Cour européenne observe que la demande du requérant « a été dûment examinée par les juridictions nationales lesquelles ont estimé à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour (…) que le préjudice subi par le requérant n’ouvrait pas droit à indemnisation ». En se référant explicitement au raisonnement des juges internes, la Cour applique le principe de subsidiarité et manifeste une certaine retenue dans son contrôle. Elle vérifie que les juridictions nationales ont bien procédé à une mise en balance des intérêts et que leur conclusion n’est ni arbitraire ni manifestement déraisonnable. En l’occurrence, les tribunaux nationaux avaient constaté que la modification du plan d’urbanisme avait atténué la restriction, transformant une inconstructibilité totale en une constructibilité conditionnée. Cette évolution factuelle, correctement appréciée par les juges internes, a constitué un élément déterminant pour conclure à l’absence de charge disproportionnée, une analyse que la Cour européenne fait sienne sans y déceler d’irrégularité.

La Cour ne se contente pas de cette analyse générale et assoit sa décision sur un motif plus spécifique, tiré du comportement même du propriétaire. La connaissance qu’il avait de la situation juridique du bien lors de son acquisition devient alors l’élément central qui fait obstacle à toute indemnisation.

II. La connaissance de la restriction par l’acquéreur, obstacle dirimant à l’indemnisation

La Cour fait de la prévisibilité de la restriction une condition essentielle de l’appréciation de la charge subie par le propriétaire. Elle consacre ainsi la notion d’acceptation du risque par l’acquéreur (A), ce qui la conduit à distinguer nettement sa solution des jurisprudences antérieures invoquées par le requérant (B).

A. L’acceptation du risque comme facteur d’exclusion du dédommagement

Le pivot de l’argumentation de la Cour réside dans la chronologie des faits. Elle note que le terrain était déjà classé inconstructible au moment de son acquisition par le requérant en 2005, cette restriction datant de 1988. La Cour en tire une conséquence juridique radicale : l’acquéreur ne pouvait légitimement espérer un usage de son bien différent de celui que permettait la réglementation en vigueur au jour de son achat. Elle l’exprime en des termes dénués d’ambiguïté : « le requérant savait ou aurait raisonnablement dû savoir que selon le plan d’urbanisme en vigueur au moment de l’acquisition du terrain en question la propriété était classée en zone inconstructible ». De ce fait, « il doit ainsi être considéré comme ayant accepté un tel risque lors de l’acquisition du terrain litigieux ». Cette prise de position revient à considérer que le préjudice né de la servitude d’urbanisme était déjà intégré dans la valeur du bien au moment de la transaction. En achetant un bien grevé d’une restriction connue, le propriétaire ne peut ensuite se plaindre de l’existence de cette même restriction pour réclamer une indemnisation, car il est présumé l’avoir acceptée, potentiellement en contrepartie d’un prix d’acquisition réduit.

B. La portée de la solution au regard de la jurisprudence antérieure

En se fondant sur ce critère de l’acceptation du risque, la Cour prend soin de distinguer la présente affaire de précédents qui auraient pu sembler favorables au requérant. Ce dernier invoquait notamment une précédente décision dans laquelle la Cour avait condamné le même État pour une situation similaire. La Cour écarte cette référence en soulignant la différence factuelle fondamentale entre les deux cas. Elle précise que dans l’affaire antérieurement jugée, la restriction d’urbanisme n’existait pas au moment de l’acquisition du terrain par le propriétaire, lequel avait donc été confronté à une contrainte nouvelle et imprévue. En l’espèce, la situation est inverse : la contrainte préexistait à l’achat. Cette distinction est décisive. La solution ne constitue pas un revirement de jurisprudence, mais une simple application du principe de proportionnalité à une situation de fait différente. Elle confirme que le droit au respect des biens ne protège pas un propriétaire contre les conséquences d’un risque qu’il a sciemment pris en acquérant un bien dont l’usage était déjà légalement et publiquement limité.