Par un arrêt en date du 10 juillet 2025, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur l’application du principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce. En l’espèce, des particuliers et une société ont été condamnés pénalement pour avoir réalisé divers travaux sur leur propriété sans autorisation urbanistique, entre mars 2008 et mars 2010. Les faits reprochés constituaient des infractions en vertu de la réglementation flamande alors en vigueur. Toutefois, un nouvel arrêté du Gouvernement flamand, entré en vigueur le 1er décembre 2010, soit après la commission des faits mais avant leur condamnation définitive, exemptait une partie de ces travaux de l’obligation d’obtenir une autorisation.

Le tribunal correctionnel de Gand, par un jugement du 8 avril 2014, a déclaré les prévenus coupables, leur infligeant des amendes et ordonnant la remise en état des lieux. Saisie en appel, la cour d’appel de Gand a confirmé cette décision le 18 juin 2015, en jugeant que le caractère répréhensible des faits devait s’apprécier au regard de la loi en vigueur au moment de leur commission, nonobstant la modification réglementaire ultérieure plus favorable. Les requérants ont alors formé un pourvoi en cassation, soutenant que l’arrêté plus récent et plus doux aurait dû être appliqué. La Cour de cassation, par un arrêt du 7 juin 2016, a rejeté le pourvoi en se fondant sur sa jurisprudence constante, selon laquelle le principe de la loi pénale plus douce ne s’applique pas lorsqu’un arrêté d’exécution est modifié sans que la loi-cadre qui fonde l’incrimination n’ait elle-même changé.

La question de droit soumise à la Cour européenne des droits de l’homme était donc de savoir si le refus d’appliquer rétroactivement un arrêté d’exécution plus favorable, qui dépénalisait en partie les faits poursuivis, constituait une violation du principe de la loi pénale plus douce implicitement garanti par l’article 7 de la Convention.

La Cour de Strasbourg a conclu à la violation de l’article 7. Elle a estimé que les requérants avaient été condamnés pour des faits qui n’étaient plus punissables au moment de leur jugement, en méconnaissance du principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce.

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I. La consécration d’une conception matérielle de la loi pénale plus douce

Pour constater la violation de l’article 7, la Cour européenne affirme avec force que la notion de « loi » doit être entendue dans son sens matériel, ce qui impose d’inclure les arrêtés d’exécution dans son champ d’application (A) dès lors que ceux-ci jouent un rôle essentiel dans la définition même de l’infraction (B).

A. L’inclusion des arrêtés d’exécution dans le champ de l’article 7 de la Convention

Les juridictions belges avaient écarté l’application de la loi nouvelle plus douce en opérant une distinction formelle entre la loi-cadre, inchangée, et l’arrêté d’exécution, seul modifié. La Cour européenne rejette catégoriquement cette approche en rappelant que la notion de « loi » au sens de l’article 7 de la Convention est autonome et matérielle. Elle englobe ainsi toutes les normes, y compris réglementaires, qui définissent les infractions et les peines. Le niveau hiérarchique de la norme dans l’ordre juridique interne est indifférent pour apprécier l’existence d’une modification de la loi pénale.

La Cour énonce clairement que « le seul fait que l’exemption d’autorisation urbanistique était prévue par un arrêté d’exécution et non pas par un acte ayant force de « loi » au niveau interne ne suffit pas en tant que tel à justifier la non-application du principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce tel qu’il découle de l’article 7 de la Convention ». Cette solution réaffirme que la protection offerte par la Convention doit être concrète et effective, et ne saurait être contournée par des distinctions fondées sur la seule nature formelle des textes.

B. Le rôle déterminant de l’arrêté dans la définition de l’infraction

La Cour ne se contente pas d’affirmer l’inclusion de principe des arrêtés d’exécution dans le champ de la « loi » pénale ; elle analyse concrètement leur fonction. En l’espèce, les décrets flamands se bornaient à poser un principe général d’interdiction de construire sans autorisation, tout en déléguant à l’exécutif le soin de définir les exceptions. Par conséquent, ce sont bien les arrêtés d’exécution qui déterminaient le périmètre exact de l’obligation, et donc de l’infraction. En listant les travaux exemptés, ils devenaient un élément constitutif négatif de l’infraction.

Comme le souligne l’arrêt, « les arrêtés d’exécution en cause participaient en réalité de la définition de l’infraction ». Modifier cette liste revenait donc bien à modifier la définition de ce qui était pénalement répréhensible. La Cour en déduit logiquement que « les indications contenues dans les arrêtés d’exécution d’avril 2000 et de juillet 2010 étaient déterminantes pour établir l’infraction et la responsabilité pénale des intéressés ». Ignorer une telle modification viderait de son sens le principe de l’application de la loi pénale plus douce.

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II. La condamnation d’une distinction formelle vidant le principe de sa substance

En appliquant sa conception matérielle de la loi pénale, la Cour censure la position des juridictions internes, en écartant la qualification de loi de circonstances (A) et en soulignant l’incohérence juridique à laquelle la solution nationale aboutissait (B).

A. Le rejet de la jurisprudence interne sur les lois temporaires et de circonstances

Le Gouvernement belge et la Cour de cassation justifiaient le refus d’appliquer le nouveau régime plus favorable par le caractère prétendument modulable et temporaire des arrêtés d’exécution, qui échapperaient au principe de rétroactivité. La Cour européenne examine cet argument mais le rejette fermement. Elle admet que des lois temporaires ou de circonstances peuvent faire exception au principe, mais constate qu’en l’espèce, les arrêtés en cause ne présentaient nullement ce caractère.

La Cour observe en effet que « les arrêtés d’exécution en cause (…) ne prévoyaient aucune limite quant à leur applicabilité dans le temps, ce qui n’a pas été contesté par le Gouvernement. Il ne s’agissait pas non plus d’une règlementation temporaire qui avait vocation par sa nature ou son objet à être appliquée pendant une période de temps limitée ». L’argument tiré de l’adaptation aux besoins du moment est jugé insuffisant pour écarter une garantie aussi fondamentale que celle de l’application de la loi pénale plus douce, lorsque la nouvelle norme n’est pas elle-même présentée comme provisoire.

B. La sanction de l’incohérence juridique résultant de la solution nationale

Enfin, la Cour met en évidence l’absurdité pratique de la solution retenue par les juridictions belges. Les requérants ont non seulement été condamnés à une amende, mais également à démolir les constructions jugées illégales au moment des faits. Or, au moment où cette condamnation est devenue définitive, la loi avait changé et les mêmes constructions pouvaient être édifiées sans aucune autorisation. La Cour relève ce paradoxe pour illustrer le manque de cohérence de l’approche purement formelle.

Elle souligne que « la jurisprudence de la Cour de cassation telle qu’elle a été appliquée dans le cas d’espèce aboutit à la situation paradoxale que les requérants ont été condamnés (…) à détruire les constructions litigieuses sans toutefois qu’aucune disposition légale ne leur interdise de procéder au moment de leur condamnation aux mêmes travaux sans autorisation urbanistique préalable ». Cette conséquence illogique et disproportionnée achève de convaincre la Cour que le refus d’appliquer la loi plus douce a porté une atteinte substantielle aux droits des requérants garantis par l’article 7.