Par un arrêt en date du 16 mars 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a statué sur l’ingérence dans le droit de propriété d’un particulier, résultant de la location de son terrain par une autorité publique à un tiers. En l’espèce, un particulier avait obtenu par un jugement définitif du 11 avril 2001 la reconnaissance de son droit de propriété sur un terrain. Cependant, durant la procédure, le conseil local de la commune, qui était partie à l’instance, avait conclu un contrat de location portant sur une grande partie de ce même terrain avec une société tierce pour une durée de vingt ans. Le propriétaire a alors engagé plusieurs actions en justice pour faire constater la nullité du contrat de location et retrouver la jouissance de son bien. Après une première décision en sa faveur prononçant la cessation du contrat par le tribunal de première instance de Medgidia le 23 décembre 2003, la cour d’appel de Constanţa, par un arrêt définitif du 9 octobre 2006, a rejeté sa demande au motif que les conditions de validité du bail étaient réunies. C’est dans ce contexte que la Cour européenne des droits de l’homme fut saisie. Il s’agissait donc pour la Cour de déterminer si l’impossibilité pour un propriétaire d’obtenir l’annulation ou la cessation d’un contrat de location, conclu par une autorité publique sur son propre bien, et de recouvrer ainsi l’usage de celui-ci, constitue une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, même lorsque les juridictions internes estiment le contrat formellement valide. La Cour a conclu à une violation de cette disposition, considérant que les autorités nationales n’avaient pas ménagé un juste équilibre entre l’intérêt général et la protection des droits du propriétaire. Cette solution, fondée sur une application rigoureuse du contrôle de proportionnalité (I), met en lumière les limites de la légalité formelle face aux exigences de la protection effective des biens (II).

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I. L’application rigoureuse du contrôle de proportionnalité

La Cour européenne des droits de l’homme, tout en reconnaissant le cadre légal de l’ingérence, a sanctionné le défaut de proportionnalité de la mesure imposée au propriétaire. Elle admet ainsi que l’ingérence puisse être légale tout en étant jugée disproportionnée (A), en se fondant sur une analyse détaillée de la situation concrète du requérant (B).

A. La reconnaissance d’une ingérence légale mais disproportionnée

La Cour examine l’atteinte au droit de propriété à travers le prisme de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole n°1, qui garantit le respect des biens. Elle reconnaît, à l’instar du gouvernement défendeur, que l’ingérence était prévue par la loi, à savoir les dispositions du code civil régissant le contrat de location, et qu’elle poursuivait un but légitime d’intérêt général, tel que la protection de la sécurité des transactions et des droits des locataires. La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle « la marge d’appréciation laissée au législateur dans la mise en œuvre des politiques économiques et sociales est étendue ». Toutefois, la légalité et le but légitime de l’ingérence ne suffisent pas à la justifier au regard de la Convention. L’essentiel du contrôle réside dans l’appréciation de sa proportionnalité, c’est-à-dire dans la recherche d’un « juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu ». Or, en l’espèce, cet équilibre a été rompu au détriment du propriétaire.

B. La prise en compte de la situation concrète du propriétaire

Plusieurs éléments factuels ont conduit la Cour à conclure au caractère disproportionné de l’atteinte. D’une part, elle relève que le propriétaire, bien que titulaire de son droit, se trouvait dans une situation absurde : il continuait de payer les impôts afférents à son bien sans pouvoir en jouir ni en percevoir les fruits. D’autre part, la durée de cette privation d’usage est jugée excessive, le contrat de location ayant été conclu pour une période de vingt ans. La Cour souligne qu’il « y a donc lieu de prendre en compte la durée de l’ingérence dénoncée par le requérant ». L’attitude de l’autorité publique est également un facteur aggravant. Le conseil local, en louant le terrain, ne pouvait ignorer la procédure en cours visant à établir le droit de propriété, puisqu’il y était partie. Cette circonstance jette un doute sérieux sur la bonne foi de l’autorité publique et renforce le caractère inéquitable de la charge pesant sur le propriétaire.

II. La primauté de la protection effective sur la légalité formelle

Au-delà de l’analyse de proportionnalité, l’arrêt souligne l’insuffisance d’une approche purement formaliste par les juridictions nationales. Il critique le contrôle insuffisant opéré par les juges internes (A) et réaffirme l’obligation pour l’État de garantir un recours effectif au propriétaire lésé (B).

A. L’insuffisance du contrôle opéré par les juridictions internes

La Cour, tout en respectant le principe de subsidiarité, constate que les juridictions nationales ont échoué à fournir une protection adéquate au droit de propriété. Celles-ci se sont limitées à un examen de la validité formelle du contrat de location au regard du droit des obligations, concluant que « toutes les conditions de validité du contrat de location étaient réunies ». Ce raisonnement, bien que potentiellement correct sur le plan du droit des contrats, a complètement éludé la question fondamentale qui était celle de l’atteinte à la substance même du droit de propriété. La Cour note que « cette procédure n’a pas apporté une réponse précise aux arguments du requérant qui soutenait qu’il ne pouvait pas utiliser son terrain ». L’existence d’une opinion dissidente au sein de la cour d’appel, selon laquelle le conseil local n’avait pas le droit de conclure ce contrat, témoigne d’ailleurs qu’une autre interprétation du droit interne était possible et aurait pu protéger les droits du propriétaire.

B. Le rappel de l’obligation de l’État de garantir un recours effectif

L’arrêt réaffirme avec force que la protection des droits garantis par la Convention doit être concrète et effective, et non théorique et illusoire. Face à l’argument du gouvernement selon lequel d’autres voies de droit existaient, la Cour rétorque qu’il n’a « pas indiqué concrètement quels seraient ces moyens juridiques et comment ils pourraient remédier à la situation dénoncée ». Ce faisant, elle sanctionne l’incapacité du système juridique interne à offrir au propriétaire une solution tangible à son préjudice. La Cour rappelle qu’une « procédure judiciaire afférente au droit au respect des biens doit offrir à la personne concernée une occasion adéquate d’exposer sa cause aux autorités compétentes afin de contester effectivement les mesures portant atteinte aux droits garantis par l’article 1 du Protocole no 1 ». En définitive, la décision ne se limite pas à sanctionner une situation particulière, mais elle porte une appréciation critique sur un ordre juridique qui, en se retranchant derrière le formalisme du droit des contrats, a failli à sa mission fondamentale de protéger le droit de propriété.