Par un arrêt en date du 16 novembre 2021, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conséquences de l’inertie de l’administration dans la réalisation d’un projet d’utilité publique.

En l’espèce, un particulier, copropriétaire d’un terrain, avait cédé une partie de sa propriété à l’administration en vue de la conduite d’un ouvrage d’intérêt public. Plusieurs années après cette cession, intervenue dans le cadre d’une modification du plan d’aménagement des sols, le projet n’avait toujours pas été réalisé. Le propriétaire a alors saisi les juridictions internes afin d’obtenir une indemnisation pour le préjudice subi du fait de cette non-réalisation. Sa demande ayant été rejetée par les juridictions nationales, il a formé une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme, invoquant une atteinte à son droit de propriété tel que garanti par l’article 1er du Protocole no 1 à la Convention.

Le refus des juridictions internes d’indemniser un propriétaire pour la non-réalisation par une autorité publique d’un projet d’utilité publique sur un terrain qui avait été cédé à cette fin constitue-t-il une ingérence disproportionnée dans le droit au respect des biens ?

À cette question, la Cour répond par l’affirmative, en jugeant qu’« il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ». Elle estime que le requérant a subi une charge spéciale et exorbitante rompant le juste équilibre qui doit exister entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux des individus.

La solution retenue par la Cour consacre le manquement de l’État à ses obligations en raison de son inaction (I), ce qui justifie un contrôle de proportionnalité sanctionnant la défaillance des juridictions nationales (II).

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I. La caractérisation d’une atteinte au droit de propriété née de l’inaction administrative

L’atteinte au droit de propriété du requérant résulte de la rupture du lien de causalité entre la cession foncière et sa finalité d’intérêt général (A), ce qui a pour effet d’imposer une charge anormale et spéciale au propriétaire (B).

A. La rupture de l’équilibre par la défaillance de l’administration

La cession d’une parcelle par un propriétaire au profit d’une collectivité publique s’inscrit dans une logique de participation à un projet d’aménagement dont les bénéfices sont supposés être partagés. Cette opération, bien qu’elle entraîne une privation de propriété, trouve sa justification et sa légitimité dans la poursuite d’un but d’utilité publique. L’atteinte portée au droit du propriétaire est alors compensée, non par une indemnité financière directe, mais par l’avantage futur qu’il retirera de l’ouvrage public.

En l’espèce, l’administration, après avoir obtenu la cession du terrain, s’est abstenue de réaliser l’ouvrage prévu. Cette carence a pour conséquence de priver de toute contrepartie le sacrifice consenti par le propriétaire. Le fondement même de la cession disparaît, transformant une contribution à l’intérêt général en une simple dépossession sans cause réelle. La Cour sanctionne ici l’incohérence de l’action administrative qui modifie les plans d’urbanisme et obtient des transferts de propriété sans ensuite honorer les engagements qui en sont la condition.

B. L’imposition d’une charge spéciale et exorbitante

Le droit au respect des biens, tel que protégé par l’article 1er du Protocole n°1, exige qu’un juste équilibre soit ménagé entre l’intérêt général et les impératifs de la protection des droits individuels. Une mesure d’ingérence, même légale et poursuivant un but légitime, ne doit pas faire peser sur une personne une charge spéciale et exorbitante.

Dans cette affaire, le requérant est le seul à supporter les conséquences négatives de l’inertie de l’administration. Il a perdu une partie de sa propriété sans obtenir ni la plus-value attendue de l’aménagement public, ni une quelconque forme de compensation financière. Cette situation crée une rupture d’égalité devant les charges publiques, faisant peser sur un seul individu un fardeau qui aurait dû être assumé par la collectivité. La Cour constate que cette charge est disproportionnée par rapport au but d’intérêt général initialement visé, but qui, au demeurant, n’a pas été atteint. C’est cette disproportion qui caractérise la violation, car le requérant se retrouve dans une situation nettement plus défavorable que si la procédure n’avait jamais été engagée.

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II. La sanction de la rupture du juste équilibre par le juge européen

La Cour européenne des droits de l’homme exerce son contrôle en remède à l’incapacité des juridictions internes à protéger efficacement le droit de propriété (A), rappelant ainsi les obligations positives qui pèsent sur l’État en matière d’urbanisme et de respect des engagements (B).

A. Le contrôle subsidiaire face à la défaillance des juridictions internes

Le mécanisme de la Convention européenne des droits de l’homme repose sur le principe de subsidiarité. Il appartient d’abord aux États parties de garantir les droits et libertés protégés, et à leurs juridictions d’offrir un recours effectif en cas de violation. La Cour n’intervient que lorsque les autorités nationales ont échoué dans cette mission.

En l’occurrence, le requérant s’était tourné vers les tribunaux nationaux pour obtenir réparation du préjudice subi. Le refus d’indemnisation opposé par ces juridictions a constitué le point final de la violation, en laissant le propriétaire sans aucune voie de droit pour remédier à la charge disproportionnée qui lui était imposée. La décision de la Cour européenne ne vise pas tant à se substituer à l’aménageur ou au juge national qu’à sanctionner l’absence de protection effective du droit de propriété au niveau interne. L’intervention européenne agit ici comme un correctif indispensable, assurant que l’absence de recours effectif ne puisse priver un droit de sa substance.

B. Le renforcement des obligations positives de l’État

Au-delà du cas d’espèce, cet arrêt rappelle que les prérogatives de puissance publique en matière d’urbanisme ne sont pas discrétionnaires. Elles s’accompagnent d’obligations positives, notamment celle d’agir avec diligence et cohérence. L’État ne peut se prévaloir de l’intérêt général pour justifier des atteintes à la propriété privée s’il ne met pas ensuite en œuvre les actions qui légitiment ces atteintes.

La portée de cette décision est de renforcer la sécurité juridique pour les propriétaires confrontés à des projets d’aménagement. Elle signifie que l’administration est tenue par une obligation de moyen, voire de résultat, lorsqu’une cession foncière est conditionnée à la réalisation d’un projet. En cas de défaillance, une compensation doit être possible. Cet arrêt ne constitue pas un revirement de jurisprudence mais une application rigoureuse des principes du juste équilibre à l’inaction administrative, incitant les États à s’assurer que leurs politiques d’aménagement ne créent pas de victimes collatérales laissées sans recours.