Par un arrêt en date du 31 août 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur la compatibilité avec le droit au respect des biens d’une perte de propriété résultant de l’application d’un délai de prescription extinctive.

En l’espèce, un particulier avait régulièrement acquis deux terrains en 1977, sur lesquels il avait fait édifier un immeuble. Huit ans plus tard, en 1985, des travaux de cadastrage furent entrepris dans la zone où se situaient les biens, alors que le propriétaire résidait à l’étranger. À l’issue de ces opérations, les terrains furent enregistrés comme propriété du Trésor public en 1986, sans qu’aucune notification personnelle ne soit adressée à l’intéressé, l’information ayant uniquement fait l’objet d’un affichage public. Les conclusions du cadastre devinrent définitives en 1992. Le propriétaire ne découvrit sa dépossession qu’en 2004, lorsqu’il se vit réclamer une indemnité d’occupation pour un bien qu’il croyait sien.

L’action en annulation de l’enregistrement et en réinscription des terrains à son nom, introduite en 2009, fut rejetée par les juridictions internes. Le tribunal de grande instance, par un jugement du 1er avril 2010, opposa à la demande le délai de prescription de dix ans prévu par la loi relative au cadastre, lequel avait commencé à courir à compter de la finalisation des opérations en 1992. La Cour de cassation confirma cette analyse par un arrêt du 23 novembre 2010. Saisie d’une requête, la Cour européenne des droits de l’homme devait donc déterminer si l’application d’un délai de prescription extinctive, dont le point de départ est fixé à la date de finalisation des opérations de cadastrage sans notification personnelle au propriétaire, constitue une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

La Cour de Strasbourg répond par l’affirmative et conclut à la violation de cette disposition. Elle estime que l’absence de toute diligence de l’administration pour informer personnellement un propriétaire identifiable a fait peser sur lui une charge disproportionnée, rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde de ses droits fondamentaux. La Cour consacre ainsi une solution qui, tout en sanctionnant une défaillance de l’État dans la protection du droit de propriété (I), renforce les garanties procédurales inhérentes à ce droit (II).

I. La sanction d’une protection insuffisante du droit de propriété

L’arrêt censure la rigueur avec laquelle les juridictions nationales ont appliqué la prescription extinctive, en considérant que celle-ci ne saurait être opposée à un propriétaire qui n’a pas été mis en mesure d’agir (A), ce qui a conduit à une rupture manifeste du juste équilibre entre les intérêts en présence (B).

A. L’inopposabilité d’une prescription en l’absence de notification effective

La Cour constate que l’ingérence dans le droit de propriété du requérant, bien que prévue par la loi et poursuivant un but légitime de sécurité juridique, a méconnu les exigences procédurales fondamentales. En effet, l’application du délai de prescription de dix ans a eu pour conséquence de priver le propriétaire de toute possibilité de contester la mesure qui le dépossédait de son bien. La Cour relève que « le requérant ne s’est vu notifier ni le début des travaux de cadastrage ni les conclusions cadastrales ». Or, cette absence d’information a placé l’intéressé dans une impossibilité objective de défendre ses droits en temps utile.

Le seul affichage public des conclusions cadastrales, considéré par le droit interne comme valant notification à personne, est jugé insuffisant, notamment au regard de la situation du propriétaire qui résidait à l’étranger. La Cour souligne que l’administration n’a accompli aucune démarche pour l’identifier et l’informer, alors même que son titre de propriété était régulièrement inscrit au registre foncier avant les opérations de cadastrage. En faisant débuter le délai de prescription à compter d’une date dont le propriétaire ne pouvait avoir connaissance, le système juridique interne a privé de toute effectivité son droit d’accès à un tribunal pour contester une mesure aussi grave que la perte de sa propriété.

B. La rupture du juste équilibre entre intérêt général et droits individuels

La Cour procède ensuite à la mise en balance des intérêts en jeu. D’un côté, elle reconnaît l’importance de la sécurité juridique des registres fonciers, qui constitue un objectif d’intérêt général légitime. De l’autre, elle prend en compte la gravité de l’atteinte subie par le requérant, qui a été privé de ses terrains et de la maison qu’il y avait construite, sans aucune contrepartie.

Dans les circonstances de l’espèce, la Cour estime que l’intérêt de l’État à mettre l’administration à l’abri d’un recours tardif ne saurait prévaloir sur le droit du propriétaire à la protection de ses biens. L’application mécanique du délai de prescription, sans tenir compte du défaut de notification et de la bonne foi du propriétaire, a constitué une mesure excessive. La Cour conclut que « le juste équilibre voulu par la Convention a été rompu au détriment du requérant ». Cette rupture résulte directement de la passivité de l’administration, qui, en s’abstenant de toute démarche d’information personnalisée, a fait peser sur l’individu une charge démesurée et a rendu l’atteinte à son droit de propriété disproportionnée.

Au-delà de la situation d’espèce, la décision précise les obligations positives qui incombent aux États pour assurer l’effectivité du droit au respect des biens.

II. Le renforcement des garanties procédurales du droit de propriété

Cet arrêt a une portée significative en ce qu’il relativise l’efficacité de l’affichage public comme mode de notification (A) et affirme en contrepartie une obligation d’information renforcée à la charge de l’administration lorsque des droits de propriété sont en jeu (B).

A. La relativisation de la portée de l’affichage public comme mode de notification

La Cour exprime un scepticisme marqué quant à l’efficacité de l’affichage public pour informer un propriétaire de manière effective, surtout lorsque celui-ci réside à l’étranger. Elle juge qu’il n’est pas raisonnable d’attendre d’un tel propriétaire qu’il se tienne informé des annonces locales concernant ses biens. À ce sujet, la Cour s’interroge : « la Cour ne voit pas comment le requérant qui résidait à l’étranger pouvait par le biais de telles annonces être informé de la réalisation des travaux de cadastrage ». Ce faisant, elle remet en cause la fiction juridique selon laquelle l’affichage public suffit à porter une information à la connaissance de tous.

Cette approche pragmatique s’écarte d’une conception formaliste de la notification. Elle suggère que les modes de publicité choisis par l’État doivent être adaptés aux circonstances et raisonnablement susceptibles d’atteindre leur destinataire. Pour les propriétaires dont l’identité et l’adresse sont connues ou peuvent être facilement retrouvées, une simple publicité collective ne saurait suffire à purger les délais de recours pour des actions affectant substantiellement leur droit de propriété. La solution impose donc aux autorités nationales une évaluation concrète de l’adéquation des mesures d’information mises en œuvre.

B. L’affirmation d’une obligation d’information renforcée à la charge de l’administration

En filigrane, la Cour consacre une obligation positive pour l’État de prendre des mesures actives pour informer les propriétaires. Face à une procédure administrative susceptible d’entraîner l’extinction d’un droit de propriété, l’administration ne peut rester passive. La Cour souligne que « les autorités ne semblent avoir entrepris aucune démarche pour identifier le requérant et l’informer ». Cette inaction est précisément ce qui est sanctionné.

Il en découle que lorsque le propriétaire est identifiable, notamment par la consultation des registres fonciers antérieurs, l’administration a le devoir d’employer des moyens raisonnables pour le contacter personnellement. Cette exigence renforce la dimension procédurale de l’article 1er du Protocole n° 1. Elle assure que le propriétaire soit mis en mesure de participer à la procédure qui le concerne ou, à tout le moins, de contester ses conclusions. En imposant cette diligence à l’administration, la Cour garantit que la sécurité juridique, objectif légitime, ne soit pas atteinte au prix du sacrifice pur et simple des droits fondamentaux d’un individu laissé dans l’ignorance.