Par un arrêt en date du 11 février 2020, la troisième section de la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur la compatibilité d’une mesure de démolition d’un bien immobilier avec les exigences de l’article 1er du Protocole n°1 à la Convention. En l’espèce, un particulier fit l’acquisition en 2014 d’une parcelle de terrain sur laquelle se trouvait une maison inachevée, le certificat de propriété ne faisant état d’aucune restriction. Après avoir achevé la construction et enregistré son droit de propriété, son père et sa mère s’installèrent dans la maison. Toutefois, un oléoduc souterrain, exploité par une société commerciale, passait à proximité, l’axe de l’installation se situant à soixante-douze mètres de l’habitation. En 2015, la société exploitante ordonna au propriétaire la démolition de la maison, ce qui marqua le début d’un contentieux.

Saisie par la société, une juridiction de première instance ordonna la démolition de la maison aux frais du propriétaire, la qualifiant de construction illégale. Sur appel de ce dernier, la cour régionale infirma le jugement mais accueillit néanmoins la demande de démolition. La juridiction d’appel retint que la construction ne respectait pas une distance minimale de cent mètres par rapport à l’axe de l’oléoduc, prescrite par un règlement de construction. Elle qualifia en conséquence la maison de « construction non autorisée » en violation grave des normes d’urbanisme. Les pourvois en cassation formés par le propriétaire et ses parents furent rejetés, les hauts magistrats estimant que les besoins de protection de la vie et de la santé primaient sur les intérêts des requérants et que leur bonne foi était sans pertinence. Invoquant une atteinte à leur droit au respect de leurs biens, le propriétaire saisit alors la Cour européenne des droits de l’homme.

Il revenait ainsi aux juges européens de déterminer si une injonction de démolir une habitation, fondée sur le non-respect d’une distance de sécurité fixée par une réglementation technique, constituait une ingérence prévue par la loi au sens de l’article 1er du Protocole n°1, lorsque cette réglementation n’était ni clairement applicable ni d’effet obligatoire à la date de la construction, et que lesdites zones de sécurité n’étaient pas rendues publiques. La Cour de Strasbourg répondit par la négative, considérant que l’ingérence dans le droit de propriété du requérant n’était pas légale. Elle jugea que les dispositions nationales invoquées pour justifier la démolition ne constituaient pas une base légale suffisamment accessible, précise et prévisible.

La solution retenue par la Cour se fonde ainsi sur une analyse rigoureuse de la qualité de la loi nationale ayant servi de support à l’ingérence (I), affirmant par là même la primauté du principe de légalité comme condition essentielle de la protection du droit de propriété (II).

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I. La censure d’une ingérence dépourvue de base légale suffisante

La Cour européenne des droits de l’homme constate la violation de l’article 1er du Protocole n°1 en retenant que l’injonction de démolition ne reposait pas sur une base légale adéquate. Elle parvient à cette conclusion en démontrant d’une part l’inapplicabilité des normes techniques invoquées par les juridictions internes (A), et d’autre part le défaut de prévisibilité de la restriction qui en découlait pour le propriétaire (B).

A. L’inapplicabilité des normes de construction invoquées

Les juridictions nationales avaient justifié la démolition par la violation de deux types de zones : les zones protégées et les zones de distances minimales. La Cour écarte rapidement le premier fondement, relevant que « la maison du premier requérant se situait à 72 mètres de l’oléoduc donc elle ne rentrait pas dans la zone protégée » de vingt-cinq mètres. L’argumentation des juges européens se concentre alors sur le non-respect de la distance minimale de cent mètres, prévue par un règlement technique de construction.

Sur ce point, la Cour observe que les juridictions russes n’ont pas analysé l’applicabilité même de ce règlement à la situation du requérant. Elle souligne que le préambule de ce texte indique qu’il « concerne la conception et la construction de nouveaux gazoducs et oléoducs et la reconstruction de gazoducs et oléoducs existants ». La Cour en déduit logiquement que ces règles « imposaient aux constructeurs d’installations […] des règles de conception et de construction de nouveaux oléoducs à proximité des immeubles existants et non pas l’inverse ». Le règlement visait donc à encadrer l’action des exploitants d’oléoducs, non celle des particuliers construisant leur habitation. De surcroît, la Cour relève une seconde fragilité dans le raisonnement des juges nationaux. Elle constate que les dispositions techniques fondant la mesure de démolition « n’avaient pas de portée obligatoire » à l’époque de la construction. En effet, le décret rendant l’article pertinent obligatoire n’est entré en vigueur qu’en juillet 2015, soit bien après l’achèvement de la maison et l’enregistrement du droit de propriété.

B. Le défaut de prévisibilité de la restriction au droit de propriété

Le manque de qualité de la loi est également caractérisé par son absence de prévisibilité. Une norme ne peut être considérée comme une « loi » au sens de la Convention que si elle est formulée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite. Or, en l’espèce, le propriétaire ne disposait d’aucun moyen de connaître l’existence de la restriction pesant sur son terrain. La Cour relève qu’« il n’a été ni démontré ni même allégué que à l’époque des faits les zones de distances minimales aient été mentionnées où que ce soit à l’exception dudit règlement ».

Cette absence d’information publique et accessible est déterminante. Alors que le requérant s’était fondé sur un certificat de propriété ne mentionnant aucune charge, les autorités n’avaient procédé à aucune publicité des contraintes d’urbanisme liées à l’oléoduc. La Cour note qu’« jusqu’en août 2018 ces zones de distances minimales n’étaient ni identifiées ni officiellement enregistrées et n’engendraient pas de restriction au droit de propriété sur les parcelles concernées ». En s’appuyant sur un arrêt de la Cour constitutionnelle russe, elle constate l’insuffisance du mécanisme d’information des propriétaires. L’ingérence a ainsi manqué de prévisibilité, le requérant de bonne foi se trouvant dans l’impossibilité d’anticiper les conséquences juridiques de la proximité de l’oléoduc.

En établissant l’absence de base légale claire et prévisible, la Cour ne se contente pas de sanctionner une situation particulière. Elle réaffirme avec force les exigences fondamentales qui encadrent toute intervention étatique dans la sphère des droits et libertés.

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II. L’affirmation de la primauté du principe de légalité

Au-delà de la solution d’espèce, l’arrêt emporte des conséquences significatives sur la hiérarchie des conditions de validité d’une ingérence dans le droit de propriété. Il consacre la prééminence de l’exigence de légalité sur l’appréciation de la proportionnalité de la mesure (A), renforçant par là même la sécurité juridique due aux propriétaires (B).

A. La prééminence du contrôle de légalité sur le bilan de proportionnalité

Une des leçons majeures de cet arrêt réside dans la méthode adoptée par les juges européens, qui contraste avec celle des juridictions internes. Ces dernières, et notamment les juges de cassation, avaient écarté l’argument de la bonne foi du propriétaire, estimant que « les besoins de protection de la vie et de la santé des citoyens […] primaient sur les intérêts de ces derniers ». Elles avaient ainsi procédé d’emblée à une mise en balance des intérêts en présence, concluant à la nécessité de la démolition.

La Cour européenne recadre fermement ce raisonnement en rappelant sa jurisprudence constante selon laquelle « la nécessité d’examiner la question du juste équilibre ne se pose même pas si l’ingérence est dépourvue de base légale ». Ce faisant, elle restaure la structure logique de l’article 1er du Protocole n°1. Le principe de légalité n’est pas un simple critère parmi d’autres, mais un préalable absolu. Une autorité publique ne peut restreindre un droit fondamental qu’en vertu d’une habilitation légale claire et prévisible. Le respect de la prééminence du droit est une condition sine qua non, en l’absence de laquelle l’ingérence est conventionnellement illicite, quel que soit le but légitime poursuivi ou la prétendue proportionnalité de la mesure. L’arrêt sanctionne ainsi une erreur méthodologique des juges nationaux, qui avaient omis de vérifier la validité de leur propre fondement d’action.

B. Le renforcement de la sécurité juridique du propriétaire

En censurant le recours à une réglementation obscure et inapplicable pour justifier une mesure aussi radicale que la démolition, la Cour envoie un signal fort aux États parties. La décision souligne que la charge de la publicité des restrictions d’urbanisme pèse sur les autorités publiques, et non sur les citoyens. Un particulier qui acquiert un bien doit pouvoir se fier aux informations contenues dans les registres officiels. La protection du droit de propriété serait illusoire si des contraintes majeures, découlant de la présence d’infrastructures dangereuses, pouvaient être opposées aux propriétaires sur le fondement de normes techniques confidentielles.

La portée de cet arrêt est donc considérable. Il contribue à protéger les propriétaires de bonne foi contre l’application rétroactive ou imprévisible de règles d’urbanisme, particulièrement lorsque l’ingérence résulte d’une négligence initiale de l’administration elle-même, qui a omis de rendre publiques lesdites restrictions. En exigeant que la loi soit non seulement existante, mais également accessible et prévisible, la Cour renforce la sécurité des transactions immobilières et rappelle que le droit au respect de ses biens constitue l’un des piliers d’une société démocratique et d’un État de droit. La solution contraint ainsi l’État à assumer la responsabilité de rendre ses propres règles transparentes avant de pouvoir en imposer le respect aux particuliers.