Démolition des constructions irrégulières : la Cour de cassation impose au juge civil de rechercher d’office une alternative à la destruction
Par un arrêt rendu le 18 juin 2026, promis à la plus haute publication, la troisième chambre civile de la Cour de cassation opère un infléchissement significatif de l’office du juge saisi d’une demande de démolition sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. Elle lui impose désormais de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité de la construction litigieuse est possible et si le propriétaire l’accepte, avant de pouvoir ordonner la destruction de l’ouvrage. Cette décision, qui prolonge et amplifie la réserve d’interprétation formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020 (Cons. const., décision n° 2020-853 QPC, 31 juill. 2020), consacre une obligation positive pesant sur le magistrat et non plus une simple faculté, marquant ainsi une nouvelle étape dans l’encadrement du pouvoir de sanction civile des communes en matière d’urbanisme.
La question est d’importance. L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, investit la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent du pouvoir de saisir le tribunal judiciaire aux fins de faire ordonner « la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l’article L. 421-8 » (art. L. 480-14 C. urb.). L’action civile se prescrit par dix ans à compter de l’achèvement des travaux. Ce texte, dont la portée est considérable puisqu’il autorise l’anéantissement d’un ouvrage bâti, a fait l’objet d’un encadrement constitutionnel progressif dont l’arrêt du 18 juin 2026 constitue l’aboutissement le plus récent.
I. L’extension de l’office du juge civil sous l’empire de la réserve constitutionnelle
A. La portée de l’arrêt du 18 juin 2026 : une obligation positive de recherche incombant au juge
L’espèce soumise à la troisième chambre civile concernait une société civile immobilière propriétaire de plusieurs parcelles situées sur le territoire d’une commune, sur lesquelles elle avait réalisé un exhaussement de sol. La commune, estimant que cet exhaussement nécessitait une autorisation d’urbanisme sous forme de déclaration préalable qui n’avait jamais été déposée, l’avait assignée en démolition et remise en état sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. La cour d’appel de Chambéry, par un arrêt du 22 février 2024, avait ordonné la remise en état des lieux dans leur état d’origine, retenant qu’en raison de son ampleur, l’exhaussement nécessitait une autorisation d’urbanisme et que cette mesure de remise en état s’imposait « sans qu’il soit besoin d’examiner la conformité de l’exhaussement aux règles d’urbanisme applicables ».
La Cour de cassation censure cette motivation au visa de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. Elle rappelle d’abord les termes de la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-853 QPC du 31 juillet 2020, selon laquelle les dispositions de l’article L. 480-14 « ne sauraient, sans porter une atteinte excessive au droit de propriété, être interprétées comme autorisant la démolition d’un tel ouvrage lorsque le juge peut, en application de l’article L. 480-14, ordonner à la place sa mise en conformité et que celle-ci est acceptée par le propriétaire ». Puis elle en tire une conséquence inédite en affirmant « qu’il appartient au juge, saisi d’une demande en démolition ou de remise en état sur le fondement de ce texte, de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité est possible et si celle-ci est acceptée par le propriétaire » (Cass. 3e civ., 18 juin 2026, n° 24-14.342, FS-B).
Cette formule est remarquable à un double titre. D’une part, elle transforme ce qui n’était jusqu’alors qu’une interdiction faite au juge — ne pas ordonner la démolition si une mise en conformité acceptée par le propriétaire est possible — en une obligation positive de recherche. Le juge ne peut plus se borner à constater l’absence d’autorisation d’urbanisme pour ordonner mécaniquement la démolition. Il doit, avant de statuer, vérifier si l’ouvrage peut être mis en conformité avec les règles d’urbanisme applicables. D’autre part, la précision « au besoin d’office » signifie que cette obligation pèse sur le juge même en l’absence de toute demande du propriétaire en ce sens. Il ne s’agit pas d’une simple faculté subordonnée à l’initiative des parties, mais d’un véritable devoir juridictionnel.
Cette solution s’inscrit dans le prolongement direct de la jurisprudence constitutionnelle. La décision QPC du 31 juillet 2020 avait déclaré les mots « la démolition » figurant à la première phrase de l’article L. 480-14 conformes à la Constitution, mais sous la réserve précitée. Le Conseil constitutionnel avait ainsi opéré un contrôle de proportionnalité de la sanction civile de démolition au regard du droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La troisième chambre civile, en imposant au juge de rechercher d’office les possibilités de régularisation, donne à cette réserve sa pleine effectivité contentieuse.
L’innovation jurisprudentielle est d’autant plus remarquable qu’elle intervient dans un contexte où le législateur lui-même a progressivement renforcé les possibilités de régularisation des constructions irrégulières. La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3DS, a modifié l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme pour permettre la régularisation de travaux achevés depuis plus de dix ans, sous réserve qu’ils soient conformes aux règles applicables. De même, l’ordonnance n° 2022-1076 du 29 juillet 2022 a créé une procédure de régularisation accélérée pour les constructions dont la non-conformité est mineure. L’arrêt du 18 juin 2026 complète ce dispositif législatif en imposant au juge civil de vérifier, avant toute condamnation à la démolition, que les voies de régularisation ouvertes par ces textes ont été explorées.
La distinction entre exhaussement de sol et construction est ici déterminante. L’article R. 421-23 du code de l’urbanisme soumet à déclaration préalable les exhaussements de sol dont la hauteur excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure à cent mètres carrés, ainsi que ceux situés dans des secteurs protégés. L’espèce soumise à la Cour de cassation concernait un exhaussement d’une ampleur telle qu’il nécessitait une déclaration préalable. La cour d’appel de Chambéry, en s’abstenant de rechercher si cet exhaussement pouvait être mis en conformité avec les règles d’urbanisme, avait fait une application mécanique de l’article L. 480-14 que la Cour de cassation réprouve désormais explicitement. Le propriétaire, en l’espèce une société civile immobilière, ne pourra voir ordonner la remise en état des lieux qu’à la condition que le juge de renvoi — la cour d’appel de Grenoble — constate qu’aucune mise en conformité n’est possible au regard des règles d’urbanisme applicables sur le territoire de la commune concernée, ou que le propriétaire la refuse.
B. La consécration prétorienne du principe de proportionnalité des sanctions urbanistiques
L’arrêt du 18 juin 2026 s’inscrit dans une évolution plus large du contentieux de la démolition, marquée par la montée en puissance du contrôle de proportionnalité. Dès le 30 septembre 2021, la troisième chambre civile avait été saisie d’une affaire dans laquelle les propriétaires d’une parcelle située en zone non constructible, condamnés à remettre le terrain en état naturel, invoquaient la violation de leur droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Cass. 3e civ., 30 sept. 2021, n° 20-12.940). La Cour de cassation avait alors contrôlé la proportionnalité de la mesure de remise en état en relevant que les requérants ne démontraient pas l’existence d’un domicile stable sur la parcelle litigieuse.
Par un arrêt du 20 avril 2022, la troisième chambre civile avait de nouveau fait application de la réserve QPC en rejetant un pourvoi contre une décision ordonnant la démolition d’un bâtiment édifié sans autorisation en zone ND d’un plan d’occupation des sols (Cass. 3e civ., 20 avr. 2022, n° 21-13.491, FS-D). La Cour avait retenu que la construction litigieuse ne faisant pas partie de celles autorisées par le plan d’occupation des sols, la cour d’appel en avait déduit à bon droit qu’une régularisation n’était pas possible et que la démolition devait être ordonnée. L’arrêt de 2022 établissait ainsi que le refus de régularisation se justifiait lorsque la construction était par nature incompatible avec le règlement d’urbanisme applicable, ce qui signifiait corrélativement que dans les autres hypothèses, la démolition ne pouvait être ordonnée sans examen préalable des possibilités de mise en conformité.
La décision du 18 juin 2026 franchit un pas supplémentaire en imposant au juge de mener cette recherche même d’office. En cela, elle se distingue de la jurisprudence antérieure qui se bornait à vérifier que les juges du fond n’avaient pas ordonné la démolition alors qu’une régularisation était possible et acceptée. Désormais, le juge doit activement s’interroger sur l’existence d’une telle possibilité, indépendamment de l’attitude procédurale du propriétaire.
L’article 545 du code civil énonce que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité » (art. 545 C. civ.). Or la démolition constitue, à l’évidence, une atteinte au droit de propriété dont l’intensité peut excéder celle d’une expropriation, puisqu’elle n’ouvre droit à aucune indemnisation. La réserve constitutionnelle de 2020 et la jurisprudence qui en découle visent précisément à éviter que cette atteinte ne devienne excessive lorsque l’objectif poursuivi — la conformité de la construction aux règles d’urbanisme — peut être atteint par une mesure moins radicale.
II. Les conséquences pratiques du renforcement du contrôle juridictionnel
A. L’articulation entre sanction civile et régularisation administrative
L’article L. 480-14 du code de l’urbanisme institue une action civile distincte de la sanction pénale prévue par l’article L. 480-4 du même code. Alors que ce dernier texte réprime pénalement le fait d’exécuter des travaux en méconnaissance des obligations imposées par le code de l’urbanisme (art. L. 480-4 C. urb.), l’action civile tend à obtenir du juge judiciaire le prononcé de mesures de nature réelle destinées à faire cesser la situation illicite. La prescription décennale de l’action civile, qui court à compter de l’achèvement des travaux, confère à cette voie de droit une particulière efficacité et explique l’usage fréquent qu’en font les communes.
L’arrêt du 18 juin 2026 impose désormais au juge civil de vérifier si une mise en conformité est possible au regard des règles d’urbanisme applicables. Cette vérification suppose d’examiner la situation du bien au regard du règlement du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en vigueur à la date de la décision, et non à la date de réalisation des travaux. La régularisation peut prendre la forme de l’obtention d’une autorisation d’urbanisme — permis de construire ou déclaration préalable — lorsque les travaux réalisés sont conformes aux règles applicables. Elle peut également, dans certaines hypothèses, résulter de l’évolution du document d’urbanisme lui-même, lorsque le classement de la zone est modifié postérieurement à la réalisation des travaux irréguliers.
L’article L. 421-8 du code de l’urbanisme précise que « les constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code doivent être conformes aux dispositions mentionnées à l’article L. 421-6 » (art. L. 421-8 C. urb.). Or, l’espèce tranchée le 18 juin 2026 concernait précisément un exhaussement de sol relevant en principe du régime de la déclaration préalable en vertu des articles R. 421-23 et suivants du code de l’urbanisme. La Cour de cassation considère que même dans cette hypothèse, le juge ne peut ordonner la remise en état sans avoir recherché si l’exhaussement pourrait faire l’objet d’une régularisation par le dépôt d’une déclaration préalable conforme aux règles applicables.
Cette articulation entre le contentieux judiciaire de la démolition et la régularisation administrative soulève des difficultés pratiques significatives. Le juge civil, saisi d’une demande fondée sur l’article L. 480-14, peut être conduit à apprécier la légalité d’une autorisation d’urbanisme qui n’a pas encore été délivrée, ce qui relève en principe de la compétence du juge administratif. La Cour de cassation avait déjà été confrontée à cette difficulté dans un arrêt du 18 février 2021, aux termes duquel « le juge judiciaire ne peut ordonner la démolition d’une construction édifiée sans permis de construire lorsque le permis de construire a été annulé par la juridiction administrative pour excès de pouvoir » (Cass. 3e civ., 18 févr. 2021, n° 19-11.462, Publié au Bulletin). La solution inverse prévaut corrélativement : en présence d’un permis de construire en cours de validité, même délivré postérieurement à l’édification de la construction, le juge civil doit tenir compte de cette régularisation intervenue en cours d’instance.
L’arrêt du 18 juin 2026 introduit une nuance supplémentaire en imposant au juge de vérifier non seulement l’existence d’une régularisation déjà acquise, mais encore la possibilité d’une régularisation future. Cette anticipation du processus de régularisation par le juge civil le place dans une position délicate au regard du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. La Cour de cassation n’ignore pas cette difficulté, mais elle la résout en considérant que le juge civil n’a pas à se prononcer sur la légalité d’une autorisation qui n’existe pas encore, mais seulement à vérifier si les règles d’urbanisme applicables permettent, en l’état, la délivrance d’une telle autorisation. Il s’agit d’une appréciation in concreto de la compatibilité de l’ouvrage avec le règlement d’urbanisme, qui relève de l’office naturel du juge judiciaire lorsqu’il est saisi d’une demande en démolition, sans que cette appréciation ne préjuge de la décision que prendrait l’autorité administrative compétente sur une éventuelle demande d’autorisation.
La décision du 18 juin 2026 renforce cette logique en incitant le juge à vérifier, même en l’absence de permis délivré, si la construction est susceptible d’en obtenir un. Le contentieux de la démolition se rapproche ainsi, dans son économie générale, d’un mécanisme de régularisation contrôlée par le juge, où la destruction n’intervient qu’en dernier ressort, lorsque toute autre mesure s’avère impossible ou refusée par le propriétaire.
B. L’avenir du contentieux de la démolition et l’émergence d’un modèle préventif
L’arrêt du 18 juin 2026 s’inscrit dans une tendance de fond qui dépasse le seul contentieux de l’urbanisme. La proportionnalité des sanctions, qu’elles soient pénales, civiles ou administratives, est devenue un principe structurant du droit contemporain. En matière d’urbanisme, la loi n° 2022-217 du 21 février 2022, dite loi 3DS, et l’ordonnance n° 2022-1076 du 29 juillet 2022 relative à la rationalisation des procédures de régularisation des constructions irrégulières, ont déjà manifesté la volonté du législateur de privilégier la régularisation sur la destruction lorsque les règles d’urbanisme le permettent.
Or, par-delà ces évolutions législatives, la jurisprudence de la troisième chambre civile imprime sa propre marque en étendant le contrôle juridictionnel à l’ensemble des hypothèses de démolition sur le fondement de l’article L. 480-14. Le juge ne peut plus se retrancher derrière le constat formel de l’absence d’autorisation pour ordonner mécaniquement la destruction de l’ouvrage. Il doit, dans chaque espèce, se livrer à un examen concret des possibilités de mise en conformité avec les règles d’urbanisme en vigueur.
Cette évolution jurisprudentielle n’est pas sans conséquence sur la stratégie contentieuse des communes. Celles-ci, qui disposent d’une compétence exclusive pour saisir le tribunal judiciaire d’une action en démolition sur le fondement de l’article L. 480-14, pourraient être incitées à recourir plus fréquemment à la voie pénale — laquelle permet au juge répressif d’ordonner la démolition ou la mise en conformité sur le fondement de l’article L. 480-5 du code de l’urbanisme (art. L. 480-5 C. urb.) sans les mêmes contraintes procédurales — ou à privilégier les mesures de police administrative que constituent l’interruption des travaux prévue à l’article L. 480-2 et l’arrêté interruptif de travaux. Le contentieux civil de la démolition, alourdi par l’obligation de rechercher les alternatives à la destruction, pourrait ainsi céder le pas à d’autres mécanismes de sanction.
Il convient toutefois de nuancer ce diagnostic. L’action pénale est enfermée dans des délais de prescription plus brefs — six ans pour les délits en application de l’article 8 du code de procédure pénale — tandis que l’action civile instituée par l’article L. 480-14 bénéficie d’une prescription décennale. En outre, l’action civile peut être cumulée avec l’action pénale, la Cour de cassation ayant admis de longue date que les deux voies de droit poursuivent des finalités distinctes et ne sont pas exclusives l’une de l’autre. Le renforcement de l’office du juge civil, s’il complexifie la tâche du demandeur à l’action en démolition, n’en supprime pas pour autant l’intérêt pratique, notamment dans les hypothèses où l’action publique est éteinte par la prescription.
Par ailleurs, la charge de la preuve se trouve sensiblement modifiée par l’arrêt du 18 juin 2026. Si le juge doit rechercher d’office les possibilités de régularisation, la commune demanderesse devrait néanmoins continuer à démontrer que la construction litigieuse a été édifiée sans l’autorisation exigée ou en méconnaissance de celle-ci. Mais une fois cette preuve rapportée, il appartiendra au juge, et non plus seulement au propriétaire défendeur, de vérifier concrètement si une mise en conformité est envisageable. Le propriétaire conserve toutefois la maîtrise du processus dans la mesure où la mise en conformité doit être acceptée par lui pour faire obstacle à la démolition.
Cette répartition des rôles procéduraux rapproche le contentieux de la démolition des standards du droit de l’environnement et du droit de l’urbanisme contemporain, où la régularisation est devenue la règle et la sanction extrême l’exception. Elle s’accorde également avec l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols et de sobriété foncière, qui postule la préservation des constructions existantes lorsque leur régularisation est possible.
Enfin, il ne saurait être exclu que cette jurisprudence trouve un écho dans d’autres contentieux immobiliers où se pose la question de la proportionnalité des sanctions. La troisième chambre civile a déjà eu l’occasion, dans le contentieux de l’empiétement, de faire application d’un contrôle de proportionnalité pour refuser la démolition d’un ouvrage empiétant sur le fonds voisin lorsque le coût de la démolition était disproportionné au regard du préjudice subi. L’extension de ce raisonnement à la sanction des constructions irrégulières sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme s’inscrit dans la continuité de cette orientation jurisprudentielle favorable à une approche mesurée des sanctions civiles en matière immobilière.
Conclusion
L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 18 juin 2026 constitue une décision de principe dont la portée dépasse le seul cas de l’exhaussement de sol irrégulier. En imposant au juge civil de rechercher, au besoin d’office, si une mise en conformité de la construction est possible avant d’ordonner la démolition, la Cour de cassation érige la recherche d’une alternative à la destruction en obligation positive pesant sur le magistrat. Cette solution donne leur pleine effectivité à la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision QPC du 31 juillet 2020 et consacre, dans le contentieux de l’urbanisme, un principe de proportionnalité des sanctions civiles dont les implications pratiques sont considérables. Le contentieux de la démolition se trouve ainsi substantiellement requalifié : il n’est plus le lieu d’une sanction automatique de l’irrégularité formelle, mais celui d’un contrôle concret de la possibilité et de l’opportunité d’une régularisation. Cette évolution jurisprudentielle, qui s’inscrit dans le prolongement des réformes législatives les plus récentes en matière d’urbanisme, participe d’un mouvement plus vaste de rationalisation des sanctions civiles en droit immobilier, où la destruction de l’ouvrage n’est plus qu’une solution de dernier recours.
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