Le projet de loi « Relance logement » : la naissance des opérations d intérêt local et la refonte du droit de l urbanisme
I. La création d un régime dérogatoire inédit au service d un objectif de construction massive
A. Des objectifs quantitatifs sans précédent portés par un instrument juridique nouveau
Le 23 avril 2026, le Premier ministre annonçait à Marseille le lancement d un troisième programme national de renouvellement urbain et présentait les grandes orientations d un projet de loi « relance logement » destiné, selon les termes du Gouvernement, à produire deux millions de logements neufs d ici 2030 et à rénover sept cent mille passoires thermiques. Le texte, porté par le ministre de la Ville et du Logement, Vincent Jeanbrun, a été transmis le 21 mai 2026 au Conseil national de l habitat, qui a rendu un avis favorable par trente-trois voix. Sa présentation en Conseil des ministres est annoncée pour le 24 juin 2026, et son examen par le Sénat devrait intervenir avant la fin de la session parlementaire. Le projet de loi comprend également un volet relatif à la rénovation du troisième programme national de renouvellement urbain (ANRU 3), à la réforme des attributions de logements sociaux et à la gouvernance des autorités organisatrices de l habitat, dans une perspective de refonte globale des instruments de la politique publique du logement.
L ambition quantitative affichée – deux millions de logements neufs en six ans – suppose une augmentation du rythme annuel de construction de près de cinquante pour cent par rapport à la moyenne des années 2018-2024, qui oscillait autour de trois cent quatre-vingt mille logements par an. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement mise sur un triple levier : la libération du foncier par la simplification des procédures d urbanisme, l incitation fiscale à la remise sur le marché des logements vacants, et l investissement public dans les opérations de rénovation urbaine. Chacun de ces leviers soulève des questions juridiques que le présent article se propose d examiner à la lumière des principes constitutionnels et des jurisprudences récentes du Conseil d État et de la Cour de cassation en matière de droit de la construction et de contentieux des autorisations d urbanisme.
L article 2 du projet de loi crée un instrument juridique inédit en droit français de l urbanisme : les « opérations d intérêt local » (OIL). Le mécanisme s inspire manifestement du régime des opérations d intérêt national (OIN), défini par l article L. 102-12 du Code de l urbanisme [[ aux termes duquel « une opération d’aménagement qui répond à des enjeux d’une importance telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l’État décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers peut être qualifiée d’opération d’intérêt national par un décret en Conseil d’État » (Article L. 102-12 du Code de l’urbanisme, en vigueur depuis le 25 novembre 2018). ]]. Les OIL s en distinguent toutefois par un changement d échelle : là où l OIN suppose une mobilisation de la collectivité nationale, l OIL est conçue pour permettre aux collectivités territoriales de déroger localement à certaines règles du plan local d urbanisme (PLU), sans intervention de l État. Ce glissement du national vers le local constitue une rupture dans l économie générale du droit de l urbanisme.
Par ailleurs, le texte prévoit la fusion des deux taxes sur les logements vacants – la taxe sur les logements vacants (TLV) applicable dans les zones tendues et la taxe d habitation sur les logements vacants (THLV) applicable dans le reste du territoire – en un prélèvement unique dont les conditions d application ont été précisées par la loi de finances pour 2026. Le produit de cette imposition unifiée serait affecté au financement des opérations de rénovation urbaine et de construction de logements sociaux. Cette mesure fiscale, couplée aux OIL, dessine une architecture à deux piliers : dérogation urbanistique pour construire plus vite et incitation fiscale pour mobiliser le foncier vacant.
B. La dérogation au PLU comme levier principal et ses fragilités contentieuses prévisibles
Le cœur du dispositif réside dans la possibilité ouverte aux collectivités de qualifier une opération d intérêt local et, ce faisant, de déroger aux prescriptions du PLU en matière de densité, de hauteur, d implantation ou de destination des constructions. Cette dérogation est encadrée : elle doit être justifiée par un objectif de production de logements, faire l objet d une délibération motivée de l organe délibérant de la collectivité ou de l établissement public de coopération intercommunale compétent, et être compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) lorsque celui-ci existe.
Or cette architecture juridique soulève des difficultés contentieuses sérieuses. En premier lieu, la notion même d intérêt local n est définie par aucun texte : le projet de loi se borne à énoncer que l opération doit répondre à des « enjeux d importance locale justifiant une mobilisation particulière de la collectivité ». Cette définition circulaire – l intérêt local se définit par son importance locale – est de nature à nourrir un contentieux de la qualification devant le juge administratif. La jurisprudence du Conseil d État a déjà eu l occasion de rappeler, à propos des opérations d intérêt national, que « [la qualification d OIN] suppose que l opération réponde à des enjeux d une importance telle qu elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale » (Le Conseil d État, 14 juin 2023, n 466933, ECLI:FR:CECHR:2023:466933.20230614). Transposée aux OIL, cette exigence jurisprudentielle pourrait conduire le juge à exercer un contrôle normal sur les motifs justifiant la qualification d intérêt local, et non un simple contrôle de l erreur manifeste d appréciation.
En deuxième lieu, la dérogation au PLU elle-même se heurte au principe constitutionnel de valeur législative selon lequel les règles d urbanisme doivent être définies de manière précise et non discriminatoire. Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision du 22 mai 2026 sur la procédure d expropriation des biens en état d abandon manifeste, rappelé que « le législateur doit assortir de garanties légales suffisantes les dispositions permettant de porter atteinte au droit de propriété » (Conseil constitutionnel, décision n 2026-1200 QPC du 22 mai 2026). La soustraction d une opération immobilière aux règles du PLU, sans autre condition que la délibération motivée de la collectivité compétente, pourrait être analysée comme une atteinte disproportionnée au droit de propriété des tiers – riverains, propriétaires voisins – garanti par l article 544 du Code civil [[ aux termes duquel « la propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu on n en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements » (Article 544 du Code civil). ]] et par l article 17 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen.
En troisième lieu, l articulation entre les OIL et les instruments existants – OIN, zones d aménagement concerté, déclarations de projet – demeure incertaine. Une même opération pourrait-elle cumuler le bénéfice de plusieurs régimes dérogatoires ? Le texte ne le précise pas. La Cour administrative d appel de Bordeaux a rappelé, dans un arrêt du 2 mars 2025, que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique, se prononcer par une déclaration de projet sur l intérêt général d une action ou d une opération d aménagement » (CAA Bordeaux, 2 mars 2025, n° 23BX01495). L empilement des régimes dérogatoires sans hiérarchie claire expose les autorisations d urbanisme délivrées sur le fondement des OIL à un risque contentieux élevé, le juge pouvant être amené à contrôler la compatibilité entre les différents instruments mobilisés.
De surcroît, la question de la participation du public au processus de qualification des OIL n est pas traitée de manière satisfaisante par le projet de loi. Si la délibération motivée de la collectivité est requise, celle-ci n est assortie d aucune obligation d enquête publique préalable, à la différence des déclarations de projet régies par l article L. 300-6 du Code de l urbanisme. Or l article 7 de la Charte de l environnement, à laquelle le Conseil constitutionnel reconnaît valeur constitutionnelle depuis sa décision du 19 juin 2008, dispose que « toute personne a le droit de participer à l élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l environnement ». La Cour administrative d appel de Versailles a eu l occasion de rappeler, dans un arrêt du 25 novembre 2022, que « la participation du public est un principe dont la méconnaissance est de nature à entraîner l illégalité de la décision administrative » (CAA Versailles, 25 novembre 2022, n° 19VE04284). L absence d enquête publique dans le processus de qualification des OIL pourrait ainsi constituer un vice de procédure substantiel, sanctionné par le juge administratif.
II. Les implications pour les acteurs du marché immobilier et les perspectives contentieuses
A. Les promoteurs et constructeurs face à un régime d autorisation hybride
Pour les opérateurs de la construction, le projet de loi relance logement constitue une opportunité économique considérable : l assouplissement des règles de densité et de hauteur ouvre des perspectives de rentabilité qui étaient jusqu ici fermées par la rigidité des PLU. Néanmoins, le bénéfice de ces dérogations est conditionné à l obtention d une qualification d intérêt local par la collectivité compétente, qualification dont le caractère discrétionnaire expose les promoteurs à un aléa juridique important.
A cet égard, la question de la sécurité juridique des permis de construire délivrés sur le fondement d une OIL est cruciale. En l état actuel du droit, un permis de construire délivré sous l empire d un PLU illégal peut être annulé par le juge administratif, et cette annulation entraîne, sous certaines conditions, l annulation du permis lui-même. La Cour administrative d appel de Nantes a ainsi jugé, le 11 novembre 2025, que « l annulation ou l illégalité [du] document d urbanisme entraîne l annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement » (CAA Nantes, 11 novembre 2025, n° 24NT02162). Si la qualification d intérêt local devait être déclarée illégale par le juge administratif, l ensemble des permis délivrés sur son fondement se trouveraient rétroactivement privés de base légale, exposant les constructeurs à des actions en responsabilité de la part des acquéreurs et à des recours en annulation de la part des tiers.
Par ailleurs, le projet de loi est silencieux sur l articulation entre les OIL et les règles de protection de l environnement. La Cour administrative d appel de Nantes a récemment rappelé, à propos d une opération d aménagement de deux mille sept cents logements dans la ZAC Doulon-Gohards, que la dérogation aux règles de protection des espèces protégées suppose la démonstration de « raisons impératives d intérêt public majeur, y compris de nature sociale et économique » (CAA Nantes, 2 mars 2026, n° 24NT01275). La qualification d intérêt local, qui ne requiert pas la démonstration d un intérêt public majeur, pourrait se heurter aux exigences du droit de l environnement, en particulier lorsque l opération projetée affecte des habitats d espèces protégées ou des zones humides. La question de la conformité du dispositif aux directives européennes sur l évaluation environnementale – directive 2011/92/UE concernant l évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l environnement et directive 2001/42/CE relative à l évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l environnement – se pose avec une acuité particulière et pourrait rapidement être portée devant la Cour de justice de l Union européenne.
Enfin, la responsabilité du promoteur qui s engage dans une OIL sans avoir anticipé les risques contentieux pourrait être engagée sur le fondement de l article 1240 du Code civil. Dès lors que le professionnel de l immobilier ne peut ignorer les fragilités juridiques d un régime dérogatoire qui n a jamais été soumis au contrôle du juge, l acquéreur qui subirait l annulation du permis de construire ou l inexécution du contrat de vente en l état futur d achèvement – statut régi par les articles L. 261-1 et suivants du Code de la construction et de l habitation – pourrait utilement invoquer un manquement du promoteur à son obligation d information et de conseil.
B. Les propriétaires et les tiers entre opportunités et préjudices indemnisables
Du côté des propriétaires fonciers, la création des OIL est susceptible de produire un effet de valorisation immédiate des terrains situés dans le périmètre de l opération, dans la mesure où les contraintes du PLU cessent de s appliquer. Cette valorisation pourrait toutefois être compensée par une fiscalité spécifique que le projet de loi ne prévoit pas, créant une inégalité de traitement entre propriétaires selon qu ils se trouvent ou non dans le périmètre d une OIL, sans mécanisme correcteur immédiat.
Pour les tiers – propriétaires voisins, associations de riverains, concurrents économiques – le projet de loi crée une source d insécurité juridique importante. En effet, l article L. 600-1-2 du Code de l urbanisme conditionne la recevabilité du recours des tiers contre un permis de construire à la démonstration d un intérêt à agir, lequel s apprécie en fonction de la nature, de l importance et de la localisation du projet. La Cour administrative d appel de Nantes en a fait application dans un arrêt du 10 décembre 2025 en jugeant que le voisin doit démontrer que le projet « affecte directement les conditions d occupation, d utilisation ou de jouissance du bien qu il détient » (CAA Nantes, 10 décembre 2025, n° 24NT00767). Or, en présence d une OIL, la construction d un immeuble de grande hauteur ou la modification substantielle de la destination d un quartier affecte par hypothèse les conditions de jouissance des riverains. Ceux-ci disposeront donc d un intérêt à agir, et le contentieux de l OIL pourrait rapidement prospérer devant les juridictions administratives.
La question de l indemnisation des préjudices subis par les tiers du fait des OIL mérite également d être posée. Si le préjudice esthétique ou la perte de vue ne sont généralement pas indemnisés en l absence de servitude conventionnelle, la perte de valeur vénale du bien immobilier résultant directement d une décision administrative illégale est susceptible d engager la responsabilité de la collectivité sur le fondement de la faute. Le Conseil d État a rappelé, dans un arrêt du 22 avril 2022, que « le préjudice résultant de l illégalité d un document d urbanisme est indemnisable dès lors qu il présente un caractère direct et certain » (Conseil d’État, 22 avril 2022, n° 450229). Cette jurisprudence, transposée au contentieux des OIL, pourrait ouvrir une voie d indemnisation pour les propriétaires dont le bien aurait perdu de sa valeur du fait d une opération d intérêt local déclarée illégale.
Par ailleurs, la fusion annoncée des taxes sur les logements vacants, si elle constitue un outil incitatif de mobilisation du foncier, n est pas sans soulever des difficultés contentieuses propres. L article 232 du Code général des impôts dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2026 institue une taxe unique dont le fait générateur est la vacance du logement pendant une durée d au moins une année au 1er janvier de l année d imposition. Les propriétaires qui justifieraient que la vacance est indépendante de leur volonté – mise en vente au prix du marché, absence de locataire malgré les diligences accomplies, travaux de rénovation en cours – peuvent prétendre à l exonération. Mais les conditions de preuve de cette vacance involontaire, laissées à l appréciation de l administration fiscale, constituent un terrain contentieux fertile que les juridictions administratives ne manqueront pas d avoir à préciser.
En tout état de cause, l articulation entre la taxe unique sur les logements vacants et le droit de propriété garanti par l article 1er du Protocole additionnel n 1 à la Convention européenne des droits de l homme mérite d être interrogée. La Cour européenne des droits de l homme admet que les États contractants disposent d une large marge d appréciation en matière de politique fiscale et de logement, mais elle contrôle que la charge fiscale ne constitue pas une rupture de l équilibre entre les exigences de l intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux. La nouvelle taxe fusionnée, applicable sur l ensemble du territoire national, pourrait, dans certaines configurations – propriétaires modestes incapables de financer la rénovation de leur bien pour le remettre sur le marché –, produire un effet confiscatoire que le juge européen serait fondé à sanctionner.
Enfin, le calendrier d examen parlementaire du projet de loi demeure incertain. Selon les informations publiées par AEF Info le 9 juin 2026, le texte a obtenu un vote favorable au Conseil national de l habitat par trente-trois voix, mais plusieurs organisations professionnelles – dont la Fédération nationale de l immobilier (FNAIM) et l Union sociale pour l habitat – ont exprimé des réserves quant à la faisabilité opérationnelle des OIL et au risque de contentieux de masse. Le projet de loi doit être présenté en Conseil des ministres le 24 juin 2026, puis examiné par le Sénat en première lecture. Le Conseil national de l Ordre des architectes a, par ailleurs, formulé une proposition de « permis de construire unique » qui pourrait être intégrée au texte par voie d amendement parlementaire. Ces évolutions législatives, si elles se confirment, renforceront la complexité du dispositif et, partant, les risques contentieux pour l ensemble des acteurs de la chaîne immobilière.
Conclusion
Le projet de loi « relance logement » inaugure une transformation substantielle du droit de l urbanisme en créant un instrument juridique original – l opération d intérêt local – qui, s il parvient à produire les effets escomptés sur la construction de logements, expose simultanément les collectivités, les promoteurs et les propriétaires à des risques contentieux dont l ampleur est à ce jour difficile à mesurer. La fragilité constitutionnelle du dispositif, son articulation incertaine avec les instruments existants du droit de l urbanisme et les exigences du droit de l environnement, ainsi que l absence de cadre jurisprudentiel stabilisé, justifient que chaque acteur de la chaîne immobilière intègre ces incertitudes dans son analyse de risque avant d engager une opération placée sous ce nouveau régime. Les prochaines semaines – de la présentation en Conseil des ministres du 24 juin 2026 au débat parlementaire au Sénat – seront déterminantes pour apprécier la solidité juridique d un texte dont les ambitions quantitatives ne sauraient dispenser d une rigueur légistique que l état actuel du projet de loi ne garantit pas pleinement.
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