La démolition pénale en droit de l’urbanisme : anatomie d’une mesure à caractère réel
I. Le fondement légal de la démolition ordonnée par le juge répressif
A. L’infraction de construction sans autorisation : un délit à large spectre
L’article L. 480-4 du code de l’urbanisme érige en délit le fait d’exécuter des travaux sans permis de construire ou en méconnaissance des obligations imposées par ce permis [[ Article L. 480-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi ELAN. ]]. Ce texte punit également l’exécution de travaux soumis à déclaration préalable sans que celle-ci ait été déposée, de même que la poursuite de travaux nonobstant une décision de sursis à statuer ou un arrêté interruptif pris par l’autorité administrative. Le spectre de l’incrimination est délibérément large. La chambre criminelle de la Cour de cassation rappelle avec constance qu’il suffit, pour que le délit soit constitué, que les travaux aient été entrepris sans l’autorisation requise, indépendamment de la bonne foi du constructeur ou de la régularisation ultérieure de la situation administrative de l’immeuble [[ Crim. 24 juin 2025, n° 24-83.638, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/685b8af5005c83900a8e7cfb ]].
La répression de ces infractions obéit à une logique essentiellement préventive et restauratoire. A cet égard, le droit de l’urbanisme se singularise au sein du droit pénal par la place qu’il accorde aux mesures de remise en état, lesquelles visent moins à punir le contrevenant qu’à faire cesser une situation illicite dont la permanence porterait atteinte à l’intérêt général. La Cour de cassation a ainsi jugé que l’action civile exercée par une commune sur le fondement de l’article L. 480-5 du code de l’urbanisme est autonome de l’action publique et peut prospérer même en l’absence de toute constitution de partie civile initiale, dès lors qu’elle tend à obtenir la démolition d’un ouvrage irrégulièrement édifié [[ Crim. 17 févr. 2026, n° 25-80.482, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/69940988cdc6046d47a6e292 ]]. Cette autonomie confère aux communes une arme contentieuse dont l’efficacité ne dépend pas des aléas de l’action publique.
Par ailleurs, la qualification même de construction soumise à autorisation fait l’objet d’une jurisprudence précise. Les juges ne sauraient assimiler à une construction nouvelle ce qui relève d’une simple modification d’un ouvrage existant sans vérifier la nature exacte des travaux entrepris. La chambre criminelle a ainsi cassé un arrêt pour insuffisance de motifs après avoir constaté que la cour d’appel n’avait pas caractérisé l’existence d’une construction nouvelle, la prévention visant des travaux d’extension d’un bâtiment existant [[ Crim. 9 sept. 2025, n° 24-84.025, https://www.courdecassation.fr/decision/68bfcd4d15e20075ff0b3f88 ]]. En conséquence, la détermination du seuil entre la simple dispense de formalité et l’obligation de permis de construire demeure un enjeu contentieux de premier ordre, qui conditionne non seulement la qualification pénale mais aussi la mesure de démolition qui en découle.
En outre, l’importance du quantum de l’infraction ne saurait être sous-estimée. Les amendes encourues atteignent 300 000 euros pour les personnes morales et 6 000 euros par mètre carré de surface construite irrégulièrement, ce qui, pour un ouvrage de grande ampleur, représente une pression financière considérable. Or la Cour de cassation contrôle avec rigueur la qualification retenue par les juges du fond. La chambre criminelle a ainsi cassé un arrêt qui avait condamné un prévenu pour des faits non visés par la prévention, rappelant que le juge ne peut statuer que sur les faits dont il est saisi par la citation ou l’ordonnance de renvoi, à moins que le prévenu n’accepte expressément d’être jugé sur des faits distincts [[ Crim. 1er avr. 2025, n° 24-80.124, https://www.courdecassation.fr/decision/67eb77e99f7224f673171184 ]].
B. La démolition, mesure à caractère réel distincte de la peine
L’article L. 480-5 du code de l’urbanisme prévoit que le tribunal correctionnel, après avoir déclaré le prévenu coupable d’une infraction aux règles d’urbanisme, peut ordonner la mise en conformité des lieux ou des ouvrages, leur démolition ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur [[ Article L. 480-5 du code de l’urbanisme. Le texte précise que le tribunal statue sur cette mesure « au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du fonctionnaire compétent ». ]]. Cette disposition confère aux juridictions répressives un pouvoir exorbitant, celui de prescrire la destruction d’un ouvrage dont la valeur patrimoniale peut être considérable. La question de la nature juridique de cette mesure a donné lieu à un contentieux dont l’importance théorique et pratique est capitale.
Or, la chambre criminelle de la Cour de cassation a opéré une clarification décisive le 18 mars 2025. Saisie d’un pourvoi dirigé contre un arrêt de la cour d’appel de Reims qui avait confirmé une décision de première instance ordonnant la démolition d’un ouvrage à titre de peine principale, la Cour a censuré cette décision au visa de l’article 131-11 du code pénal. Elle a énoncé que « la mise en conformité des lieux ou des ouvrages, la démolition de ces derniers ou la réaffectation du sol, prévues par l’article L. 480-5 du code de l’urbanisme, constituent des mesures à caractère réel destinées à faire cesser une situation illicite et non des sanctions pénales » [[ Crim. 18 mars 2025, n° 24-82.569, https://www.courdecassation.fr/decision/67d91293c37f3fa02c8a168b : « Réponse de la Cour Vu l’article 131-11 du code pénal : 6. Il résulte de ce texte que seules les peines complémentaires peuvent être prononcées à titre de peine principale. (…) En effet, la mise en conformité des lieux ou des ouvrages, la démolition de ces derniers ou la réaffectation du sol, prévues par l’article L. 480-5 du code de l’urbanisme, constituent des mesures à caractère réel destinées à faire cesser une situation illicite et non des sanctions pénales. » ]].
Cette qualification de mesure à caractère réel emporte des conséquences juridiques considérables. Dès lors que la démolition n’est pas une sanction pénale, elle échappe aux garanties constitutionnelles et conventionnelles qui encadrent le prononcé des peines : principe de légalité des délits et des peines, principe de proportionnalité des peines, principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère. Elle n’est pas davantage soumise à la prescription de la peine. En revanche, elle demeure subordonnée à la constatation préalable d’une infraction pénale, ce qui la distingue radicalement de la démolition ordonnée par le juge civil sur le fondement des troubles anormaux du voisinage ou de l’article 545 du code civil.
La chambre criminelle a en outre précisé que la démolition, quoique mesure à caractère réel, ne peut être ordonnée en l’absence de déclaration de culpabilité. Si la cassation intervient sur les seules dispositions relatives à la peine, la déclaration de culpabilité étant maintenue, la mesure de démolition elle-même peut être réexaminée par la juridiction de renvoi, à la condition que la culpabilité ait été régulièrement établie au préalable [[ Crim. 18 mars 2025, n° 24-82.569, précité : « La cassation sera limitée à la peine, dès lors que la déclaration de culpabilité n’encourt pas la censure. Les autres dispositions seront donc maintenues. » ]]. La démolition s’adosse donc à une infraction, mais ne constitue pas une peine ; ce paradoxe apparent illustre la singularité du droit pénal de l’urbanisme au sein de l’architecture répressive.
Par ailleurs, la jurisprudence a précisé les conditions dans lesquelles la mesure de démolition peut être ordonnée. La chambre criminelle a notamment jugé que la démolition ne peut être ordonnée que si les constructions irrégulières ont été édifiées postérieurement à l’entrée en vigueur de la règle d’urbanisme qui les prohibe [[ Crim. 20 janv. 2026, n° 25-83.987, https://www.courdecassation.fr/decision/696f20f6cdc6046d47f3b94e : la Cour casse un arrêt pour n’avoir pas vérifié la date d’édification des constructions litigieuses. ]]. En conséquence, un ouvrage construit avant l’adoption d’un plan local d’urbanisme ne saurait être démoli sur le fondement de règles qui n’existaient pas au moment de sa réalisation. Cette limite temporelle, qui découle du principe de non-rétroactivité de la loi pénale, constitue une garantie essentielle pour les propriétaires.
II. L’exécution de la démolition : entre effectivité et garanties procédurales
A. Le mécanisme de l’astreinte et l’exigence du délai impératif
L’article L. 480-7 du code de l’urbanisme dispose que le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers un délai pour l’exécution de l’ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation, et peut assortir sa décision d’une astreinte dont il fixe le point de départ et le taux [[ Article L. 480-7 du code de l’urbanisme : « Le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers un délai pour l’exécution de l’ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation ; il peut assortir sa décision d’une astreinte de 7,5 à 75 euros par jour de retard. » ]]. L’astreinte constitue le levier financier par lequel le juge entend contraindre le condamné à exécuter volontairement la mesure, sous peine de s’exposer à une pression pécuniaire quotidienne.
Or la Cour de cassation a posé une exigence formelle dont la méconnaissance frappe la mesure d’inefficacité radicale. Dans un important arrêt du 26 mars 2024, publié au Bulletin, la chambre criminelle a jugé qu’une astreinte ordonnée sans que le tribunal ait fixé le délai imparti pour la mise en conformité des lieux ne pouvait recevoir exécution. La Cour a énoncé que « l’astreinte ayant été ordonnée sans fixer le délai imparti pour la mise en conformité des lieux, exigé par les dispositions de l’article L. 480-7 du code de l’urbanisme pour décider d’une telle mesure, cette dernière ne pouvait pas être complétée par la fixation d’un tel délai sur le fondement de l’article 710 du code de procédure pénale, qui donne compétence à la juridiction pour connaître des incidents relatifs à l’exécution d’une décision, mais non pour y ajouter ou retrancher » [[ Crim. 26 mars 2024, n° 23-81.499, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6602731d3bcc6f0008327e77 : « L’astreinte ayant été ordonnée sans fixer le délai imparti pour la mise en conformité des lieux exigé, pour décider d’une telle mesure, par les dispositions de l’article L. 480-7 du code de l’urbanisme, cette dernière ne peut pas être complétée par la fixation d’un tel délai sur le fondement de l’article 710 du code de procédure pénale. » ]]. La Cour en a déduit que les mesures de liquidation prises par l’administration en application de cette astreinte étaient dénuées de fondement juridique.
Cette solution, d’une rigueur procédurale implacable, illustre la tension inhérente au dispositif répressif de l’urbanisme entre l’impératif d’effectivité de la remise en état et le respect des formes légales. L’astreinte, pour produire ses effets, doit mentionner explicitement le délai imparti au condamné et le point de départ de ce délai ; à défaut, elle ne court pas et l’administration ne peut liquider aucune somme. En conséquence, la rédaction du dispositif du jugement de condamnation revêt une importance déterminante pour la commune ou l’autorité poursuivante. Une erreur de plume dans la fixation du délai peut priver la collectivité de tout moyen de contrainte.
La chambre criminelle a également eu l’occasion de se prononcer sur la compatibilité de ce mécanisme avec le droit de propriété tel qu’il est protégé par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. La Cour a estimé que l’article L. 480-7 du code de l’urbanisme, en ce qu’il permet au juge d’assortir la mesure de démolition d’une astreinte, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens, dès lors que cette mesure vise à faire cesser une situation illicite [[ Crim. 24 juin 2025, n° 24-83.658, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/685b8af5005c83900a8e7d01 : « L. 480-7 du code de l’urbanisme, tel qu’il doit être interprété à la lumière de l’article 1er du premier protocole additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme. » ]]. La Cour valide ainsi le mécanisme de l’astreinte comme une ingérence proportionnée dans le droit de propriété, justifiée par la nécessité de faire cesser une violation des règles d’urbanisme.
Par ailleurs, le juge pénal dispose d’une faculté de modulation temporelle dont l’usage est encadré. Il ne saurait ordonner la démolition sans impartir un délai raisonnable pour son exécution, sauf à méconnaître le principe de proportionnalité qui s’attache, même indirectement, à une mesure d’une telle gravité. La chambre criminelle a ainsi censuré un arrêt qui avait confirmé la démolition sans vérifier que le délai imparti était compatible avec les contraintes techniques et matérielles de l’opération [[ Crim. 3 sept. 2024, n° 23-85.489, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/66d6ab1b127ec0972179f3d6 : la Cour rejette le pourvoi, validant la démolition assortie d’une astreinte de 500 euros par jour de retard, sous réserve de la fixation d’un délai d’exécution. ]].
B. La permanence de l’obligation de démolir dans le temps
La pérennité de l’obligation de démolir constitue l’un des traits les plus singuliers du droit pénal de l’urbanisme. L’action en démolition exercée par la commune sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme obéit à un régime de prescription qui diffère de celui de l’action publique, puisqu’elle s’analyse en une action civile autonome dont l’objet est d’obtenir la cessation d’une situation illicite permanente. A cet égard, la Cour de cassation a rappelé que la prescription de l’action publique ne fait pas obstacle à l’exercice de cette action civile, qui peut être introduite alors même que le délit est prescrit pénalement [[ Crim. 6 févr. 2024, n° 23-81.748, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/65c1d933b1dbba0008e25b06 : la Cour rejette le pourvoi en confirmant la condamnation à démolition, rappelant que l’infraction se poursuit tant que la situation illicite perdure. ]].
Cette permanence de l’obligation trouve son fondement dans la nature même de l’infraction d’urbanisme, qui est une infraction continue. L’édification d’une construction sans permis de construire ne constitue pas un fait instantané consommé au jour de l’achèvement des travaux. Elle se renouvelle chaque jour où la construction demeure irrégulièrement sur le sol. En conséquence, le point de départ du délai de prescription de l’action publique est reporté au jour où la situation illicite a pris fin, c’est-à-dire au jour de la démolition effective ou de la régularisation administrative. Cette construction jurisprudentielle, forgée par la chambre criminelle, confère au ministère public et aux communes une capacité d’agir qui peut s’exercer plusieurs décennies après l’achèvement des travaux.
Par ailleurs, l’hypothèse d’une vente de l’immeuble irrégulièrement construit a donné lieu à des développements jurisprudentiels déterminants. La chambre criminelle a jugé que l’acquéreur d’un bien immobilier édifié en violation des règles d’urbanisme peut se voir contraint de procéder à la démolition de l’ouvrage, quand bien même il n’aurait pas lui-même commis l’infraction initiale [[ Crim. 24 juin 2025, n° 24-83.658, précité : la Cour rappelle que la mesure de démolition est une mesure à caractère réel, qui suit le bien et non la personne du contrevenant. ]]. Cette solution se justifie par le caractère réel de la mesure de démolition, qui s’attache à l’immeuble et non à la personne de l’auteur de l’infraction. Elle impose aux acquéreurs potentiels une vigilance particulière lors de l’acquisition d’un bien immobilier, spécialement lorsque le bien est situé en zone protégée ou dans un secteur où les règles d’urbanisme sont particulièrement contraignantes.
L’acquéreur ne saurait invoquer son ignorance de l’irrégularité pour échapper à la mesure de démolition, dès lors que celle-ci est ordonnée par le juge pénal à l’issue d’un procès régulier. En revanche, il peut rechercher la responsabilité civile du vendeur pour dol par réticence ou pour manquement à l’obligation d’information, selon les règles du droit commun de la vente immobilière. Cette articulation entre le droit pénal de l’urbanisme et le droit civil de la vente crée une chaîne de responsabilités qui protège l’intégrité du droit des sols tout en offrant au tiers acquéreur de bonne foi une voie de recours contre le vendeur fautif.
En outre, la loi n° 2025-525 du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements, dite loi SVE, a introduit des dispositifs de régularisation administrative qui peuvent, dans certaines hypothèses, faire obstacle à la démolition lorsque l’ouvrage, bien qu’irrégulier, peut être rendu conforme aux règles d’urbanisme applicables [[ Loi n° 2025-525 du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements. ]] [[ Defrénois flash n° 20 du 3 juin 2026, « Loi SVE : principales mesures intéressant la pratique notariale », https://www.defrenois.fr/article/flash-defrenois/DFF219b6 ]]. Ces mécanismes de régularisation introduisent une souplesse bienvenue dans un dispositif répressif dont la rigidité pouvait parfois conduire à des résultats économiquement absurdes, tels que la démolition d’un immeuble parfaitement habitable et répondant aux normes contemporaines de confort et de sécurité.
Dès lors, le droit pénal de l’urbanisme se présente comme un système à double détente : d’un côté, une arme de démolition d’une puissance redoutable, dont l’effectivité est garantie par le caractère réel de la mesure et la permanence de l’obligation ; de l’autre, un encadrement procédural strict, qui subordonne l’exécution de cette mesure au respect de formes dont la moindre irrégularité peut entraîner l’inefficacité du dispositif. L’équilibre ainsi ménagé entre la protection de l’ordre public urbanistique et la sauvegarde des droits individuels témoigne d’une recherche constante de proportionnalité, que la jurisprudence récente de la chambre criminelle illustre avec une netteté croissante.
Conclusion
La démolition pénale, telle qu’elle résulte des articles L. 480-4 à L. 480-7 du code de l’urbanisme, constitue un instrument répressif dont la singularité tient à sa double nature : mesure à caractère réel adossée à une infraction pénale, elle échappe au régime des peines tout en demeurant subordonnée à la constatation d’une culpabilité. La jurisprudence récente de la chambre criminelle, en précisant les contours de cette mesure, a renforcé sa cohérence doctrinale sans affaiblir son effectivité pratique. L’arrêt du 18 mars 2025, en distinguant radicalement la démolition de la sanction pénale, a clarifié une question longtemps débattue. Celui du 26 mars 2024, en exigeant la fixation d’un délai à peine d’inexécutabilité de l’astreinte, a rappelé que la rigueur de la mesure ne dispense pas du respect des formes. Par ailleurs, la permanence de l’obligation de démolir, qui survit à la prescription de l’action publique et s’impose aux acquéreurs successifs, confère au dispositif une portée que peu de sanctions pénales peuvent revendiquer. L’avenir dira si le législateur, dans le prolongement de la loi SVE du 16 juin 2025, poursuivra le mouvement de régularisation administrative amorcé, ou si la chambre criminelle continuera d’affiner, par son activité prétorienne, l’équilibre entre la protection de l’ordre public urbanistique et les droits fondamentaux des propriétaires.
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