L’arrêt Penny Market du 18 juin 2026 : le contrôle de proportionnalité des législations nationales sur les prix dans la grande distribution à l’épreuve du droit de l’Union européenne
I. La condamnation de l’encadrement autoritaire des prix de vente par le droit de l’Union
A. L’atteinte portée au libre jeu de la concurrence par les promotions obligatoires
La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 18 juin 2026, un arrêt d’une portée considérable pour l’ensemble des législations nationales qui encadrent, de manière impérative, la fixation des prix de vente dans le secteur de la distribution alimentaire. Dans l’affaire C-658/24, Penny Market, la Cour était saisie d’une question préjudicielle relative à la compatibilité avec le droit de l’Union d’un régime hongrois instauré en mai 2023, lequel imposait aux distributeurs de denrées alimentaires dont le chiffre d’affaires annuel dépassait un seuil déterminé l’obligation d’appliquer, sous peine d’amende, un prix de détail brut inférieur d’au moins 15 % au prix le plus bas pratiqué au cours des trente jours précédents pour une liste de produits spécifiés, ainsi que de disposer de quantités minimales de ces produits pendant la période de campagne promotionnelle.
La Cour de justice constate, en premier lieu, que ce régime « porte atteinte au libre jeu de la concurrence, une composante fondamentale du règlement OCM », le règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles (Règlement OCM n° 1308/2013). Elle relève que « l’obligation de proposer à la vente certains produits à un prix réduit et en quantité minimale déterminée empêche les distributeurs de fixer librement leurs prix de vente et les quantités qu’ils souhaitent vendre sur la base de considérations économiques ». Ce faisant, la Cour consacre, au visa du règlement portant organisation commune des marchés, le principe selon lequel la liberté de fixation des prix de vente constitue une composante essentielle et intangible du libre jeu de la concurrence, que les États membres ne sauraient entraver par des mesures impératives dépourvues de justification appropriée.
À cet égard, la jurisprudence de la chambre commerciale de la Cour de cassation avait déjà rappelé avec force le caractère fondamental de cette liberté dans l’ordre juridique interne. Dans son arrêt du 13 mai 2026 (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623, Publié au Bulletin), la chambre commerciale, statuant sur le pourvoi formé contre l’arrêt de la cour d’appel de Paris du 6 octobre 2022 dans l’affaire Apple/Ingram, a énoncé que « le critère juridique essentiel pour déterminer si un accord, qu’il soit horizontal ou vertical, comporte une restriction de concurrence par objet réside dans la constatation qu’un tel accord présente, en lui-même, un degré suffisant de nocivité à l’égard de la concurrence ». Cette formulation, qui place la nocivité intrinsèque de la mesure au coeur de l’appréciation juridique, trouve un écho direct dans le raisonnement de la Cour de justice lorsque celle-ci examine la compatibilité d’une réglementation étatique avec le libre jeu de la concurrence.
Par ailleurs, la Cour de justice ne s’est pas bornée à constater l’atteinte au règlement OCM. Elle a également examiné la compatibilité du régime hongrois avec la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (Directive 2006/123/CE). Sur ce second fondement, la Cour souligne qu’« il incombe à la juridiction hongroise de déterminer si le régime contesté constitue, au sens de la directive relative aux services dans le marché intérieur, une discrimination indirecte à l’encontre des sociétés ayant leur siège en dehors de la Hongrie ». Elle indique à cet égard que l’existence d’une discrimination indirecte prohibée devrait être constatée « si, à la suite de la vérification de la juridiction hongroise, il s’avérait que les grandes chaînes de détail hongroises échappaient à la réglementation, d’une part, parce qu’elles fonctionnent en franchise et qu’elles n’ont donc pas à additionner leur chiffre d’affaires pour vérifier si elles ont dépassé le seuil prédéfini et, d’autre part, parce qu’elles exercent leurs activités sous un autre code de la nomenclature statistique des activités économiques que celui visé par le régime contesté ».
B. Le défaut de proportionnalité comme standard de contrôle des ingérences étatiques dans la fixation des prix
L’apport le plus significatif de l’arrêt Penny Market réside dans la méthode de contrôle qu’il déploie. La Cour de justice applique un test de proportionnalité rigoureux à la réglementation nationale litigieuse, examinant successivement son aptitude à atteindre les objectifs poursuivis et sa cohérence interne. Or, c’est précisément sur ce double terrain que le régime hongrois achoppe.
La Cour relève, d’une part, que « les mesures en question ne poursuivent pas de manière cohérente et systématique les objectifs recherchés, et ne sont donc pas propres à garantir leur réalisation ». Ce constat repose sur une analyse factuelle précise : « les seuls commerçants visés sont ceux dont le chiffre d’affaires annuel dépasse le seuil prédéfini qui se situent généralement dans les zones urbaines, plutôt que dans les zones rurales », de sorte qu’« une fraction significative des consommateurs défavorisés aura donc difficilement accès, en pratique, aux denrées alimentaires à prix réduits ». La réglementation, présentée comme un instrument de lutte contre l’inflation et de protection des consommateurs défavorisés, se révèle en réalité structurellement inadaptée à son propre objet.
D’autre part, et en tout état de cause, la Cour juge que « même si la juridiction hongroise établissait que la réglementation en cause n’était pas discriminatoire, cette réglementation n’est pas conforme aux exigences de la directive, car, comme il a été constaté en ce qui concerne son incompatibilité avec le règlement OCM, elle n’est pas propre à garantir la réalisation de ses objectifs ». Cette double motivation — subsidiarité du raisonnement fondé sur la directive par rapport au constat d’incompatibilité avec le règlement OCM — confère à l’arrêt une assise juridique particulièrement robuste.
En droit interne, la chambre commerciale de la Cour de cassation a elle-même consacré un contrôle exigeant de la proportionnalité des interventions publiques dans le jeu de la concurrence. Dans son arrêt du 1er juin 2022 (Cass. com., 1er juin 2022, n° 19-20.999, Publié au Bulletin), statuant sur les pratiques mises en oeuvre par le laboratoire Janssen-Cilag dans le secteur du médicament princeps Durogesic, la Cour a jugé que l’Autorité de la concurrence, « saisie de comportements pouvant être prohibés au regard des articles 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et L. 420-2 du code de commerce, n’excède pas sa compétence en analysant la réglementation juridique afférente au secteur concerné par les pratiques qui lui sont dénoncées et qu’il lui revient de qualifier et, le cas échéant, de sanctionner ». Cette reconnaissance de la compétence de l’Autorité pour apprécier la réglementation sectorielle dans son analyse concurrentielle fait écho, mutatis mutandis, au contrôle de proportionnalité opéré par la Cour de justice dans l’arrêt Penny Market.
Dès lors, l’arrêt du 18 juin 2026 consolide un standard de contrôle qui s’impose désormais à l’ensemble des États membres : toute intervention étatique dans la fixation des prix de vente, fût-elle motivée par des considérations légitimes de politique économique ou sociale, doit satisfaire à un examen rigoureux de sa proportionnalité, tant au regard de son aptitude à atteindre les objectifs poursuivis que de sa cohérence interne.
II. Les implications pour le modèle français de régulation des relations industrie-commerce
A. La loi EGalim et l’encadrement des promotions à l’épreuve de la libre fixation des prix
La décision de la Cour de justice ne saurait être cantonnée au seul contexte hongrois. Sa portée intéresse directement le modèle français d’encadrement des relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs, tel qu’il résulte des lois successives dites EGalim (loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018, dite EGalim 1, et loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021, dite EGalim 2), de la loi n° 2023-221 du 30 mars 2023, dite EGalim 3, ainsi que de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026.
Ces textes ont progressivement édifié un régime complexe d’encadrement des relations industrie-commerce dont plusieurs composantes touchent directement à la fixation des prix. L’article L. 442-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019, prohibe notamment le fait « d’obtenir ou de tenter d’obtenir un avantage ne correspondant à aucune contrepartie ou manifestement disproportionné au regard de la valeur de la contrepartie consentie » (I, 1°) et « de soumettre ou de tenter de soumettre un partenaire commercial à des obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties » (I, 2°). Or, si la finalité de ces dispositions — la protection du producteur contre les pressions tarifaires excessives du distributeur — est parfaitement légitime, le contrôle de proportionnalité dégagé par la Cour de justice dans l’arrêt Penny Market pourrait conduire à en interroger certains effets sur le libre jeu de la concurrence.
En particulier, la loi EGalim a instauré un mécanisme de seuil de revente à perte relevé de 10 % (SRP+10 %), résultant de l’article L. 442-5 du code de commerce, qui a pour effet de limiter la liberté pour le distributeur de fixer le prix de vente au consommateur en deçà d’un certain seuil, ainsi qu’un encadrement des promotions sur les produits alimentaires, régi par l’article L. 441-5 du même code. Ces dispositions, bien que poursuivant des objectifs distincts de ceux de la réglementation hongroise — protection du revenu des producteurs plutôt que lutte contre l’inflation —, n’en produisent pas moins des effets analogues sur la liberté du distributeur de déterminer ses prix de vente.
La question se pose dès lors de savoir si ces dispositifs satisfont au standard de proportionnalité dégagé par la Cour de justice. Plus précisément, il conviendrait de vérifier, à la lumière de l’arrêt Penny Market, si ces mesures sont « propres à garantir la réalisation de leurs objectifs » et si elles les poursuivent « de manière cohérente et systématique ». Or, certains observateurs ont relevé que l’encadrement des promotions, initialement cantonné aux produits alimentaires, a pu engendrer des effets de report vers des catégories non régulées, interrogeant ainsi la cohérence systémique du dispositif.
Dans son arrêt du 7 décembre 2022 (Cass. com., 7 décembre 2022, n° 19-22.538, Publié au Bulletin), la chambre commerciale de la Cour de cassation avait déjà apporté une précision essentielle au contrôle des pratiques restrictives dans les relations commerciales nouées autour de conditions tarifaires : « lorsque les conditions de la relation commerciale établie entre les parties font l’objet d’une négociation annuelle, ne constituent pas une rupture brutale de cette relation les modifications apportées durant l’exécution du préavis qui ne sont pas substantielles au point de porter atteinte à l’effectivité de ce dernier ». En d’autres termes, le juge français distingue déjà, dans son office, entre les modifications substantielles des conditions tarifaires — qui pourraient caractériser une pratique abusive — et les ajustements qui relèvent du libre jeu de la négociation commerciale. Cette distinction, fondée sur le critère de l’atteinte à l’effectivité du préavis, traduit une approche proportionnée du contrôle judiciaire des relations commerciales qui n’est pas sans évoquer la méthode retenue par la Cour de justice.
Par ailleurs, l’article L. 410-2 du code de commerce pose le principe fondamental selon lequel « les prix des biens, produits et services relevant antérieurement de l’ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 sont librement déterminés par le jeu de la concurrence ». Ce principe de liberté, dont la Cour de justice a rappelé dans l’arrêt Penny Market qu’il constitue une « composante fondamentale » du droit de l’Union, forme le socle à partir duquel toute restriction étatique doit être appréciée. L’article L. 420-1 du même code prohibe quant à lui « les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions » ayant pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence, consacrant ainsi l’interdiction des ententes anticoncurrentielles qui, à l’instar de l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (Article 101 TFUE), forme le pilier du contrôle des comportements d’entreprises sur le marché.
Or, si l’encadrement étatique des prix échappe, par nature, à la qualification d’entente entre entreprises au sens de ces dispositions, il n’en produit pas moins des effets restrictifs sur le libre jeu de la concurrence qui appellent un contrôle de proportionnalité au regard des principes généraux du droit de l’Union, ainsi que l’a rappelé la Cour de justice. En effet, le standard dégagé par l’arrêt Penny Market impose de vérifier que toute mesure nationale restreignant la liberté de fixation des prix poursuive effectivement l’objectif d’intérêt général qui la justifie et ne procède pas d’une discrimination indirecte fondée sur la nationalité ou le mode d’organisation des opérateurs économiques.
B. L’office du juge national dans l’articulation entre ordre public économique et droit de l’Union
L’arrêt Penny Market impose au juge national un office renouvelé dans l’appréciation de la compatibilité des législations économiques nationales avec le droit de l’Union. En invitant expressément la juridiction de renvoi à vérifier si la réglementation hongroise constitue une discrimination indirecte prohibée, la Cour de justice confie au juge national le soin de procéder à l’examen concret de la proportionnalité de la mesure, au regard des circonstances de fait et de droit propres à chaque État membre.
En droit français, la chambre commerciale de la Cour de cassation a démontré sa capacité à exercer un tel contrôle. Dans son arrêt du 24 septembre 2025 (Cass. com., 24 septembre 2025, n° 23-13.733, Publié au Bulletin), statuant sur l’étendue de la saisine de l’Autorité de la concurrence en cas de refus de la transaction proposée par le ministre en application de l’article L. 464-9 du code de commerce, la Cour a jugé que l’Autorité « est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement ». Cette décision illustre l’autonomie du régulateur français dans l’appréciation concurrentielle des faits, autonomie qui trouve son prolongement dans le contrôle juridictionnel de proportionnalité qu’exerce la cour d’appel de Paris, et, en dernier ressort, la Cour de cassation.
En outre, dans son arrêt du 3 décembre 2025 (Cass. com., 3 décembre 2025, n° 23-19.490, Publié au Bulletin), la chambre commerciale a précisé les critères d’appréciation du caractère excessif d’un prix pratiqué par une entreprise en position dominante, jugeant que celui-ci « s’apprécie au regard non seulement des coûts supportés par la première pour proposer cette prestation, mais aussi de l’avantage qu’en retire la seconde ». Ce faisant, la Cour de cassation a consacré une méthode proportionnée de contrôle du prix, fondée sur une balance des intérêts en présence, qui s’inscrit dans la même logique que le contrôle de proportionnalité opéré par le juge de l’Union.
L’articulation entre l’ordre public économique national et le droit de l’Union est également illustrée par la jurisprudence relative aux clauses restrictives de concurrence. Dans son arrêt du 16 février 2022 (Cass. com., 16 février 2022, n° 20-20.429, Publié au Bulletin), concernant les contrats de franchise du réseau Éléphant Bleu, la Cour de cassation a rappelé qu’« en l’absence de rétroactivité expressément stipulée par le législateur, l’article L. 341-2 du code de commerce, issu de l’article 31 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, ne peut remettre en cause la validité d’une clause contractuelle régie par les dispositions en vigueur à la date où le contrat a été passé ». Cette solution, qui fait prévaloir la sécurité juridique sur l’application immédiate de la loi nouvelle, traduit une exigence de proportionnalité dans l’application temporelle des restrictions législatives à la liberté contractuelle.
En conséquence, l’arrêt Penny Market invite le juge national à exercer pleinement son office dans le contrôle de la proportionnalité des législations économiques nationales au regard du droit de l’Union. Le juge français, qu’il s’agisse du juge administratif saisi de la légalité des actes réglementaires encadrant les prix ou du juge judiciaire appelé à sanctionner les pratiques restrictives de concurrence, se trouve désormais doté d’un instrument de contrôle renforcé, dont il lui appartient de faire un usage cohérent et systématique.
La décision rendue le 25 septembre 2024 par la chambre commerciale (Cass. com., 25 septembre 2024, n° 23-13.067, Publié au Bulletin) avait déjà illustré la rigueur du contrôle opéré par le juge national sur les décisions de l’Autorité de la concurrence, en jugeant qu’« aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants ». Cette exigence de rigueur probatoire, qui refuse de conférer une autorité de chose jugée aux simples décisions de rejet, s’inscrit dans la même logique de contrôle exigeant que celle qui sous-tend l’arrêt Penny Market : l’État, qu’il légifère ou qu’il sanctionne, ne saurait porter atteinte aux libertés économiques sans justifier ses interventions de manière circonstanciée et proportionnée.
Par ailleurs, l’on ne saurait exclure que la Commission européenne, gardienne des traités, s’empare du standard dégagé par l’arrêt Penny Market pour examiner, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État ou de l’appréciation des restrictions à la libre circulation des marchandises au titre de l’article 34 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (Article 34 TFUE), la compatibilité de certains dispositifs nationaux d’encadrement des prix avec le marché intérieur. La protection du revenu des producteurs agricoles, pour légitime qu’elle soit, ne saurait en effet justifier des mesures disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.
Conclusion
L’arrêt Penny Market du 18 juin 2026 constitue une décision de principe dont la portée dépasse très largement le cadre du litige hongrois qui en est à l’origine. En consacrant un contrôle de proportionnalité rigoureux des interventions étatiques dans la fixation des prix de vente, la Cour de justice de l’Union européenne rappelle que la liberté des prix, composante fondamentale du libre jeu de la concurrence, ne saurait être restreinte par des mesures nationales qui ne poursuivent pas leurs objectifs de manière cohérente, systématique et proportionnée. Ce standard, qui s’impose à l’ensemble des États membres, intéresse directement le modèle français d’encadrement des relations industrie-commerce, dont les dispositifs issus des lois EGalim pourraient être appelés à se confronter à cette exigence renouvelée de proportionnalité. Il appartient désormais au juge national, et en particulier à la chambre commerciale de la Cour de cassation, de tirer les conséquences de cette décision dans l’exercice de son office de contrôle des pratiques restrictives de concurrence et de l’articulation entre l’ordre public économique français et le droit de l’Union.
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