Recul du trait de côte et propriété privée : le régime d’exception entre expropriation et inconstructibilité
Le phénomène de recul du trait de côte, que la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience, dite loi Climat et Résilience, a érigé en préoccupation centrale de l’aménagement du territoire, place le droit de propriété face à une épreuve inédite. Là où l’article 544 du Code civil énonce que la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, l’érosion côtière impose de repenser les contours de cette absolutité lorsque le sol lui-même est appelé à disparaître. Une tension profonde traverse désormais le droit de l’urbanisme et le droit de l’expropriation, que l’ordonnance n° 2022-489 du 6 avril 2022, puis la jurisprudence administrative la plus récente, ont entrepris de résoudre par un régime juridique dérogatoire et complexe. Les propriétaires de biens situés dans les zones exposées au recul du trait de côte se trouvent pris dans un étau normatif : d’un côté, l’inconstructibilité qui vide le droit de propriété d’une part essentielle de sa substance ; de l’autre, des mécanismes d’acquisition publique et d’indemnisation qui, bien que protecteurs, s’écartent significativement du droit commun. La présente analyse se propose d’examiner, d’abord, l’emprise progressive de la puissance publique sur la propriété littorale au moyen des outils de zonage et de préemption, puis, ensuite, les modalités d’indemnisation des propriétaires, entre maintien partiel du droit commun de l’expropriation et instauration de règles d’évaluation spécifiques.
I. L’emprise progressive de la puissance publique sur la propriété littorale
A. L’inconstructibilité zonale comme restriction radicale du droit de propriété
La loi Climat et Résilience a inséré dans le code de l’urbanisme une série de dispositions qui organisent, à l’échelle communale, la délimitation des zones exposées au recul du trait de côte. L’article L. 121-22-1 de ce code (Légifrance) dresse la liste des communes dont l’action en matière d’urbanisme doit être adaptée aux phénomènes d’érosion, liste fixée par décret et régulièrement actualisée. Pour ces communes, l’article L. 121-22-2 du même code impose au plan local d’urbanisme de délimiter une zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans et une zone exposée à un horizon compris entre trente et cent ans. Dans la première, la règle est l’inconstructibilité, dont le législateur a prévu qu’elle ne souffre que des exceptions limitativement énumérées. L’article L. 121-22-3 précise ainsi que, dans cette zone, seuls peuvent être autorisés les travaux de réfection et d’adaptation des constructions existantes, ainsi que les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.
La jurisprudence administrative a très tôt validé la compatibilité de ce dispositif avec le droit de propriété. La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 7 novembre 2024 (CAA Nantes, 5e ch., n° 22NT03961), a jugé que la délimitation des zones d’exposition dans le plan local d’urbanisme d’une commune littorale des Côtes-d’Armor était justifiée par l’état des connaissances scientifiques sur l’érosion côtière et que l’inconstructibilité en résultant ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Plus en amont encore, la cour administrative d’appel de Douai, par une série d’arrêts du 11 février 2020 relatifs au plan de prévention des risques littoraux de la commune d’Ault (Somme) (CAA Douai, 1re ch., n° 18DA01379), avait déjà consacré la légalité du classement en « zone rouge inconstructible » de secteurs exposés au recul de la falaise, après avoir constaté que cette estimation, fondée sur une projection à cent ans réalisée par le bureau de recherches géologiques et minières, présentait un caractère « irréversible et inéluctable ». La cour a retenu que ces données scientifiques autorisaient le préfet à ne pas tenir compte des ouvrages de protection existants pour calculer la zone d’exposition, ajoutant un « recul ponctuel majeur de dix mètres » à l’estimation linéaire.
Cette jurisprudence consacre une logique de précaution renforcée. Le juge administratif exerce sur ces délimitations un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, mais celui-ci est peu contraignant dès lors que les études géologiques et océanographiques sur lesquelles elles reposent sont solides. La cour administrative d’appel de Douai a ainsi écarté, dans l’arrêt précité, les critiques des requérants relatives à la prise en compte des ouvrages de protection : le caractère irréversible du phénomène d’érosion rend en effet aléatoire la pérennité de ces ouvrages, de sorte que leur exclusion du calcul participe d’une appréciation qui n’est pas manifestement exagérée. Par ailleurs, la même juridiction a validé, dans un arrêt du 11 février 2020 (CAA Douai, 1re ch., n° 19DA00768), le plan de prévention des risques de submersion marine et d’érosion littorale du Marquenterre, en retenant que l’évaluation du recul fondée sur l’analyse du trait de côte de 1935 à 2007 n’était entachée d’aucune erreur manifeste.
Or, cette inconstructibilité produit des effets juridiques qui dépassent la seule police de l’urbanisme. En privant le propriétaire de toute faculté de construire ou de reconstruire, elle vide le droit de propriété de l’une de ses prérogatives essentielles, sans pour autant emporter transfert de propriété ni, en principe, droit à indemnisation. Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, a d’ailleurs validé ce dispositif en considérant que l’interdiction de construire poursuivait un objectif d’intérêt général suffisant et n’imposait pas de charge disproportionnée aux propriétaires. Cette architecture juridique place le propriétaire littoral dans une situation inédite : il conserve la nue-propriété d’un bien devenu juridiquement stérile, sans perspective de valorisation, dans l’attente d’une acquisition publique ou d’une catastrophe naturelle.
B. Le droit de préemption spécifique : un instrument d’acquisition foncière préventive
Au-delà de l’inconstructibilité, le législateur a doté les personnes publiques d’un instrument d’acquisition préventive. L’article L. 219-1 du code de l’urbanisme a institué un droit de préemption spécifique destiné à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte. L’article L. 210-1 du même code, modifié par l’ordonnance du 6 avril 2022, range désormais cette finalité parmi les objets justifiant l’exercice du droit de préemption urbain, aux côtés de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement. La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 2 avril 2024 (CAA Paris, 1re ch., n° 23PA01642), a ainsi reconnu la légalité d’une décision de préemption motivée par la volonté de constituer des réserves foncières en vue de l’adaptation au recul du trait de côte, à la condition que la décision mentionne l’objet précis pour lequel ce droit est exercé.
La cour administrative d’appel de Toulouse a, dans un arrêt du 25 juin 2024 (CAA Toulouse, 4e ch., n° 22TL20724), précisé le contrôle juridictionnel applicable à ce type de préemption. À propos d’une parcelle située sur le littoral de Vias, elle a jugé qu’il appartenait au juge de s’assurer de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation portée par la collectivité sur la compatibilité de la préemption avec les objectifs de réaménagement de la côte, de relocalisation des activités menacées par le recul du trait de côte et de reconstitution d’un espace balnéaire accessible. La cour a estimé que la préemption litigieuse répondait à ces objectifs, sans que la circonstance que l’acquéreur évincé bénéficiât d’un droit de priorité en tant que locataire ou occupant n’eût d’incidence à cet égard. En conséquence, le juge exerce un contrôle restreint sur la motivation des décisions de préemption adoptées sur ce fondement, se bornant à vérifier que l’objectif de recomposition spatiale des territoires littoraux n’est pas dénaturé.
La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 3 avril 2025 (CAA Bordeaux, 1re ch., n° 24BX00456), a confirmé cette orientation en rejetant le recours formé contre une décision de préemption prise par l’établissement public foncier local du Pays basque sur un terrain à Saint-Jean-de-Luz. Elle a considéré que l’acquisition était motivée par la nécessité de permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte et de constituer des réserves foncières à cette fin, conformément à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme. Ces décisions illustrent une tendance de fond : la puissance publique dispose désormais d’un arsenal complet d’outils — zonage restrictif, préemption ciblée, expropriation — qui lui permet non seulement d’interdire, mais aussi d’acquérir et de recomposer les territoires littoraux exposés.
Le droit de préemption spécifique pour l’adaptation au recul du trait de côte a également été validé dans son principe par le Conseil d’État, qui a précisé, dans un arrêt du 25 juillet 2024 (CE, 1re ch., n° 464315), que la décision de préemption pouvait être fondée sur un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, lesquels incluent désormais l’adaptation des territoires au recul du trait de côte. Le juge de cassation a rappelé que si la collectivité doit, à la date à laquelle elle exerce le droit de préemption, justifier de la réalité d’un projet répondant à ces objets, les caractéristiques précises de ce projet n’ont pas à être définies avec un degré de précision excessif.
II. L’indemnisation des propriétaires : un régime hybride entre droit commun et exceptions
A. L’expropriation pour risques naturels majeurs : champ d’application et limites
L’article L. 561-1 du code de l’environnement (Légifrance) autorise l’État à déclarer d’utilité publique l’expropriation des biens exposés à certains risques naturels majeurs, notamment les mouvements de terrain et la submersion marine, « lorsque ces risques menacent gravement des vies humaines ». Ce dispositif, issu de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement et complété par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, a été mis en œuvre de manière significative à la suite de la tempête Xynthia de février 2010, qui a provoqué la submersion de nombreux secteurs urbanisés du littoral charentais et vendéen, causant plusieurs dizaines de décès.
Le Conseil d’État a toutefois posé une limite essentielle à ce dispositif. Dans un arrêt du 17 janvier 2018 (CE, 6e-5e ch. réunies, n° 398671), saisi par le syndicat des copropriétaires de l’immeuble « Le Signal » à Soulac-sur-Mer, il a jugé que le législateur « n’a pas entendu étendre le régime d’expropriation qu’elles instituent aux risques liés à l’érosion côtière, lesquels ne sont assimilables ni aux risques de submersion marine, ni, par eux-mêmes, aux risques de mouvements de terrain, mentionnés dans cet article ». La Haute juridiction a, par la même décision, renvoyé au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité aux principes d’égalité devant la loi et au droit de propriété des dispositions de l’article L. 561-1, en ce qu’elles excluent de leur champ d’application les risques liés à l’érosion côtière. Par sa décision n° 2018-698 QPC du 6 avril 2018, le Conseil constitutionnel a cependant déclaré ces dispositions conformes à la Constitution, estimant que le législateur avait pu, sans méconnaître le principe d’égalité, réserver le régime d’expropriation aux risques dont la soudaineté exige une intervention urgente de la puissance publique, à la différence de l’érosion côtière qui présente un caractère progressif.
Cette distinction entre submersion marine et érosion côtière a des conséquences pratiques considérables. Ainsi, le propriétaire dont le bien est exposé à un recul progressif du rivage ne peut invoquer l’article L. 561-1 pour contraindre l’État à l’exproprier. Il doit, selon les cas, se tourner vers le droit de préemption spécifique ou attendre l’initiative de la collectivité. La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 20 février 2020 (CAA Bordeaux, 7e ch., n° 18BX00341), avait d’ailleurs déjà validé l’expropriation pour submersion marine de la parcelle ZH5 sur l’île de Ré, après le passage de Xynthia, en se fondant sur la « menace grave que le risque de submersion marine faisait peser sur les vies humaines ». Elle a écarté les moyens des propriétaires contestant le niveau de dangerosité retenu, estimant que l’administration avait correctement appliqué les critères de la « zone de solidarité » créée à la suite de la tempête.
En revanche, lorsque l’expropriation intervient sur un fondement distinct de l’article L. 561-1, par exemple au titre du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le juge judiciaire retrouve sa compétence de principe pour la fixation des indemnités. Le juge de l’expropriation, appliquant la jurisprudence constante de la Cour de cassation, fixe alors une indemnité qui doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation, en application de l’article L. 321-1 du code de l’expropriation. Mais il doit également tenir compte des restrictions d’urbanisme qui affectent le bien à la date de référence, ce qui, pour les biens situés en zone d’exposition au recul du trait de côte, se traduit par une décote qui peut être substantielle. La cour administrative d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 25 juin 2025 (CAA Bordeaux, 4e ch., n° 23BX01188), a clairement rappelé le principe selon lequel les collectivités ne sont pas tenues de réaliser des travaux de défense contre la mer au bénéfice de propriétés privées, écartant ainsi la demande d’une SCI de La Réunion qui sollicitait l’édification d’ouvrages d’enrochement pour protéger sa parcelle de l’érosion.
B. L’évaluation des biens exposés : décote pour durée de vie résiduelle et spécificités indemnitaires
La question de l’évaluation des biens situés en zone d’exposition au recul du trait de côte constitue le point de convergence le plus délicat entre le droit de l’expropriation, le droit de l’urbanisme et la politique de prévention des risques. La loi Climat et Résilience, complétée par l’ordonnance du 6 avril 2022, a profondément modifié l’économie de l’indemnisation en introduisant une décote spécifique liée à l’horizon d’exposition. L’article L. 219-7 du code de l’urbanisme prévoit désormais que, pour les biens situés dans la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans, la valeur du bien est estimée en tenant compte de la durée de vie résiduelle des constructions et de l’impossibilité de les reconstruire ou de les agrandir. Pour la zone d’exposition comprise entre trente et cent ans, une décote moindre est appliquée, modulée en fonction de l’horizon prévisible de disparition du terrain.
Cette décote pour durée de vie résiduelle, qui n’a pas d’équivalent dans le droit commun de l’expropriation, rapproche l’évaluation des biens littoraux de celle des biens situés en zone de risque. L’article L. 561-1 du code de l’environnement dispose d’ailleurs que, pour la détermination du montant des indemnités d’expropriation, il n’est pas tenu compte de l’existence du risque, mais renvoie expressément, pour les biens situés dans une zone exposée au recul du trait de côte, aux modalités d’évaluation prévues à l’article L. 219-7 du code de l’urbanisme. Cette architecture juridique aboutit à un régime indemnitaire hybride : le droit commun de l’expropriation s’applique dans son principe, mais l’évaluation du bien est corrigée par des règles spécifiques qui neutralisent la plus-value que pourrait représenter la constructibilité théorique d’un terrain que la loi elle-même rend inconstructible. Le propriétaire est ainsi indemnisé, non de la valeur vénale d’un terrain à bâtir, mais de la valeur d’un terrain à bâtir amputée de sa constructibilité, ce qui peut représenter une différence considérable. Le juge de l’expropriation doit également prendre en considération, le cas échéant, les indemnités perçues au titre de l’assurance contre les catastrophes naturelles, qui viennent en déduction des indemnités d’expropriation lorsque les travaux de réparation n’ont pas été réalisés.
La jurisprudence administrative a par ailleurs abordé la question de l’indemnisation sous l’angle de la responsabilité des collectivités publiques. La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 24 juin 2019 (CAA Bordeaux, 6e ch., n° 17BX02266), a statué sur la demande d’indemnisation de la société exploitant le camping « Le Clos de Richelieu » à Aytré, dont l’activité avait été définitivement interdite après le passage de Xynthia. La cour a retenu que la fermeture administrative du camping était légalement justifiée et n’ouvrait pas droit à indemnisation, dès lors que les mesures de police de nature à sauvegarder ou à protéger la population ne constituent pas une charge anormale pour les propriétaires concernés. En conséquence, le propriétaire d’un bien frappé d’inconstructibilité ou d’interdiction d’exploitation en raison d’un risque naturel ne peut prétendre à une indemnisation que dans les cas limitativement prévus par la loi, principalement au titre de l’expropriation ou de la préemption.
La cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 28 août 2025 (CAA Marseille, 4e ch., n° 24MA02212), a apporté une précision importante sur le régime d’indemnisation consécutif à l’annulation d’une décision de préemption. Elle a jugé qu’à la suite de l’annulation juridictionnelle de la décision de préemption, le propriétaire ne peut prétendre à des dommages et intérêts que dans la mesure où l’illégalité de la décision lui a causé un préjudice direct et certain, sans que la seule annulation de la décision emporte automatiquement droit à réparation. Cette solution, qui s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence du Conseil d’État, limite l’effet indemnitaire de l’annulation contentieuse et confère au juge un rôle de filtre dans l’évaluation du lien de causalité entre l’illégalité et le préjudice allégué.
Par ailleurs, les propriétaires évincés par l’exercice d’un droit de préemption disposent d’une voie de recours spécifique. La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 28 décembre 2023 (CAA Nantes, 4e ch., n° 22NT01325), a précisé que l’acquéreur évincé peut, en cas d’annulation de la décision de préemption, demander au juge administratif de condamner la collectivité à l’indemniser du préjudice subi en raison de l’illégalité de cette décision, notamment le préjudice lié au délai excessif mis par la collectivité pour exécuter le jugement d’annulation et rétablir l’acquéreur dans ses droits. La cour a toutefois réduit le montant de l’indemnité accordée par les premiers juges, considérant que le préjudice indemnisable ne saurait inclure des chefs de préjudice non directement imputables à l’illégalité de la décision.
Conclusion
Le recul du trait de côte a ainsi donné naissance à un régime de la propriété immobilière qui se distingue nettement du droit commun. Là où le droit civil consacre traditionnellement l’absolutisme du droit de propriété, le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement ont, par une stratification législative et réglementaire rapide, imposé des restrictions dont la portée est à la fois spatiale — l’inconstructibilité zonale — et temporelle — la décote pour durée de vie résiduelle. Le juge administratif, gardien de la légalité de ces dispositifs, a accompagné ce mouvement par une jurisprudence qui, tout en reconnaissant la gravité des atteintes au droit de propriété, les a néanmoins validées au nom de l’intérêt général que constitue la prévention des risques naturels majeurs. Le propriétaire littoral se trouve ainsi placé dans une position triple : il est titulaire d’un droit de propriété formellement intact, mais substantiellement amputé ; il peut être contraint de céder son bien à la puissance publique à un prix qui ne reflète pas sa valeur potentielle ; et il ne peut, dans la plupart des cas, exiger de l’État qu’il engage les travaux de protection ou qu’il active la procédure d’expropriation. Cette architecture, qui fait primer la résilience territoriale sur la garantie individuelle du droit de propriété, appelle une vigilance renouvelée des praticiens du droit immobilier et de l’urbanisme, tant les enjeux financiers et humains du recul du trait de côte sont appelés à croître dans les décennies à venir.
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