La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 18 janvier 2024, traite de la conformité d’une condition de résidence avec la libre circulation des capitaux. Un ressortissant autrichien a financé l’acquisition de parcelles en Bulgarie par l’intermédiaire d’un citoyen local avant l’adhésion de cet État membre à l’Union. Après le décès du prête-nom, l’investisseur a sollicité la reconnaissance de sa propriété auprès du tribunal d’arrondissement de Burgas contre l’héritier du défunt. Cette juridiction a interrogé le juge européen sur la validité d’une loi nationale imposant cinq années de résidence pour l’acquisition de terres agricoles. Le problème de droit porte sur la licéité d’une telle restriction au regard de l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La Cour juge que cette condition est incompatible avec le droit de l’Union car elle excède ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs invoqués. L’analyse portera d’abord sur la caractérisation d’une restriction injustifiée aux mouvements de capitaux (I), puis sur les conséquences de l’exigence de proportionnalité (II).
I. La caractérisation d’une restriction injustifiée aux mouvements de capitaux
A. La primauté de la libre circulation des capitaux sur l’immobilier agricole
Le juge européen affirme sa compétence temporelle puisque la loi contestée a été adoptée après l’adhésion de l’État membre à l’Union européenne. Il retient l’application de l’article 63 TFUE car « les investissements immobiliers portant sur l’acquisition de droits de propriété sur des terres agricoles » constituent des mouvements de capitaux. Cette qualification absorbe la liberté d’établissement car l’entrave financière est l’élément prépondérant du litige soumis à l’appréciation des juges. L’article 345 TFUE ne permet pas aux États membres de soustraire leurs régimes de propriété au respect des principes fondamentaux du marché intérieur. La Cour réaffirme ainsi son pouvoir de contrôle sur les réglementations foncières nationales dès lors qu’elles affectent les investisseurs européens.
B. L’échec de la justification par des motifs d’intérêt général
La réglementation nationale visait à maintenir l’affectation agricole des terres et à prévenir les opérations spéculatives nuisibles aux petits producteurs locaux. Si ces objectifs constituent des motifs légitimes, la mesure de résidence ne garantit pas leur réalisation de manière cohérente et systématique. La Cour observe que cette obligation n’est pas assortie d’une exigence d’exploitation personnelle du bien immobilier par l’acquéreur étranger. « Une telle mesure n’apparaît donc pas, par elle-même, de nature à garantir la réalisation de l’objectif allégué » dans le secteur des terres arables. L’incohérence du dispositif souligne que la restriction ne répond pas aux besoins réels de la politique agricole de manière proportionnée.
II. Les conséquences de l’exigence de proportionnalité sur le droit foncier
A. La nécessité de recourir à des mesures moins attentatoires
L’arrêt souligne qu’une mesure restrictive ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour remplir la mission d’intérêt général identifiée. Des alternatives comme la taxation des reventes rapides ou l’instauration d’un droit de préemption efficace auraient pu être privilégiées par le législateur national. « Est également susceptible de constituer une mesure moins attentatoire […] l’instauration d’un droit de préemption au profit des preneurs de baux à ferme ». Ces instruments régulateurs atteignent les buts visés sans fermer hermétiquement le marché foncier aux citoyens non-résidents de l’Union. Le juge européen privilégie ainsi les mécanismes de marché moins coercitifs pour assurer la protection des ressources agricoles nationales.
B. La protection du droit fondamental au libre choix de la résidence
L’obligation de résidence constitue une atteinte particulièrement grave car elle affecte la liberté de circulation des personnes garantie par la Charte des droits fondamentaux. Cette interférence avec un droit essentiel impose aux États membres une vigilance accrue lors du contrôle de la validité de leurs réglementations restrictives. « L’article 63 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation » subordonnant l’achat de terres à une durée de résidence minimale. La décision assure l’intégrité du marché intérieur en censurant les critères discriminatoires fondés sur la localisation géographique des investisseurs. Elle rappelle enfin que les spécificités foncières ne sauraient justifier la négation des droits individuels reconnus par l’ordre juridique européen.