Assemblée plénière du 19 mars 2026 (Adoption à l’unanimité)
Résumé
L’avis pour le droit à une alimentation saine, durable et choisie est le premier avis de grande ampleur de la CNCDH sur le sujet de l’alimentation. Cet avis comprend 17 recommandations permettant de poser les fondements du droit à l’alimentation en articulation avec les droits humains. A travers cet avis la CNCDH demande aux pouvoirs publics de reconnaître un « droit à l’alimentation » à valeur constitutionnelle, régi par une loi-cadre et dont l’opposabilité serait garantie. Cette reconnaissance doit permettre à la France de respecter ses engagements internationaux tout en permettant de renforcer la reconnaissance, l’effectivité et l’opposabilité du « droit à l’alimentation ».
Proposant une présentation de la situation actuelle, l’avis revient sur le droit international portant sur le droit à l’alimentation, sur l’état du droit positif français et sur les recommandations internationales adressées à la France tout en rappelant les difficultés liées à l’absence de ce droit pour les personnes.
Introduction
1. S’il est un besoin que toute personne doit satisfaire du début à la fin de son existence, c’est bien celui de se nourrir. L’accès de chacune et chacun à une alimentation, saine, durable et choisie est une nécessité pour mener une vie digne. La société ne peut accepter que ce besoin ne soit pas assuré, ou qu’il ne le soit qu’au prix d’atteintes à la dignité. La reconnaissance du droit à l’alimentation procède de ce refus.
2. Ce droit est défini au niveau international par les instruments auxquels la France est partie, notamment le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) (i). L’Observation générale n° 12 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CDESC) en précise le contenu et les obligations (ii). Cette Observation met en avant le caractère multidimensionnel du droit à l’alimentation, fondé sur quatre composantes : disponibilité, accessibilité (physique et économique), adéquation (qualité nutritionnelle, sécurité, pertinence sociale et culturelle) et durabilité (préservation des ressources et justice intergénérationnelle). La mise en œuvre de ce droit doit respecter les principes de dignité, de non-discrimination, de participation, de transparence, de responsabilité/redevabilité et d’Etat de droit (iii), qui guident l’action publique. Les Etats parties, dont la France, sont tenus de respecter, protéger et mettre en œuvre le droit à une alimentation adéquate.
3. L’actualité invite à examiner la question de la mise en œuvre effective de ce droit. L’opinion publique accorde une attention croissante aux questions alimentaires et agricoles. La pandémie du COVID-19 a mis en évidence les files d’attente de l’aide alimentaire et les difficultés de nombreuses personnes pour accéder à une alimentation saine, durable et choisie. Le sujet est propice à la mobilisation, comme l’a montré le succès de la pétition citoyenne demandant l’abrogation de la loi dite Duplomb (iv), qui a réuni à l’été 2025 plus de 2 millions de signatures, ou encore l’initiative citoyenne européenne pour le droit à l’alimentation (v) lancée début 2026. Le même intérêt se manifeste au sein du Parlement. Une proposition de loi visant à protéger et à garantir le droit fondamental à l’alimentation a été déposée au Sénat le 16 mai 2024 (vi). A l’Assemblée nationale comme au Sénat, une proposition de résolution visant à la reconnaissance du droit à l’alimentation et à l’adoption d’une loi-cadre pour le droit à l’alimentation a été enregistrée à la Présidence le 12 février 2025 (vii).
4. Dans les faits, sur de nombreux aspects de la mise en œuvre du droit à l’alimentation, les constats sont inquiétants. En France, la précarité alimentaire progresse : selon les données publiques disponibles (qui restent largement insuffisantes), plusieurs millions de personnes ne disposent pas d’un accès stable, suffisant et approprié à une alimentation saine, durable et choisie. Les indicateurs récents mettent en lumière des réalités préoccupantes. Une enquête du Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CRÉDOC) de novembre 2022 estime à 16 % la part de la population déclarant ne pas toujours avoir assez à manger (indicateur de précarité alimentaire) (viii). Dans le même temps, les associations et instances de suivi ont observé, entre 2022 et 2023, une augmentation du nombre de personnes recourant à l’aide alimentaire et une diversification de leur profil, y compris des ménages propriétaires de leur logement, des travailleurs pauvres et des retraités. En outre, le CRÉDOC constate que 50 % des personnes concernées par la précarité alimentaire ne recourent à aucune aide alimentaire, pour diverses raisons (gêne ou honte, méconnaissance de l’aide, idée qu’ils n’y ont pas droit ou qu’on ne leur accorderait pas, etc.) (ix).
5. L’augmentation de la précarité alimentaire s’inscrit dans un contexte de hausse de la pauvreté monétaire, l’une des principales causes de la précarité alimentaire. Le taux de pauvreté a atteint en 2023 son niveau le plus élevé depuis 1996, soit environ 9,8 millions de personnes (avec une estimation à environ 12 millions de personnes si on intègre les populations hors statistiques usuelles à savoir les personnes vivant en collectivités, dans les départements d’outre-mer, ou sans-domicile fixe [x]). A cela s’ajoute un taux de non-recours aux droits sociaux particulièrement élevé, estimé en moyenne entre 30 % et 40 %, ce qui limite l’effectivité des droits sociaux (xi).
6. Cette évolution s’inscrit dans un contexte de chocs successifs (crise sanitaire de 2020, inflation alimentaire forte, etc.) mais il faut aussi souligner que les contraintes budgétaires des ménages s’inscrivent dans un temps long, avec un écart entre les revenus et les besoins pour vivre dignement qui se réduit de plus en plus (xii). Depuis plusieurs décennies, la part de l’alimentation dans le budget a fortement diminué. Parallèlement, la montée durable des dépenses pré-engagées (loyer, transport, énergies) réduit la marge de manœuvre pour ajuster le poste « alimentation ». Cette « prise en tenaille » – ménages plus contraints d’un côté, prix instables et tendanciellement en hausse de l’autre – pourrait s’aggraver à l’avenir en raison de facteurs structurels (coûts de l’énergie, changement climatique, aléas sanitaires, politiques commerciales protectionnistes) (xiii).
7. Par ailleurs, l’alimentation ne se réduit pas à un apport de nutriments : elle est un « fait social total » (xiv) aux dimensions symboliques, mais aussi économiques, politiques, culturelles. L’acte alimentaire, banal au quotidien, est le résultat d’une multitude d’interactions et de coopérations humaines ; il structure la vie individuelle, familiale et plus largement sociale autant qu’il révèle ses fragilités. A ce titre, l’alimentation contribue à la cohésion sociale : elle donne lieu à des rituels, des moments partagés, des appartenances culturelles et religieuses, et participe à l’inclusion et à la reconnaissance au sein de la communauté. Comme l’ensemble des droits économiques, sociaux et culturels, le droit à l’alimentation est indissociable des autres droits fondamentaux. Son effectivité conditionne l’exercice de nombreux droits – à la santé, à l’éducation, à la participation sociale – et illustre le principe d’indivisibilité et d’interdépendance des droits humains, consacré par le droit international.
8. Les travaux et témoignages recueillis soulignent que la précarité alimentaire se vit souvent sous le signe de la honte, de la stigmatisation et de l’isolement (xv). Lorsque l’on doit sauter des repas, renoncer à des produits frais, se rendre à des distributions dont la file s’étire sur le chemin de l’école, ou dépendre des dons pour nourrir sa famille, l’atteinte à la dignité est immédiate. Cette situation fragilise la vie familiale (repas décalés, impossibilité d’inviter ou de participer à des moments de convivialité), comme les liens sociaux (retrait des activités associatives et citoyennes), et rend plus difficile l’accès à l’éducation ou à l’emploi (difficultés de concentration, de santé, de mobilité). Il s’agit là d’entraves concrètes à la participation et à l’exercice des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, montrant l’interconnexion entre le droit à l’alimentation et tous les autres droits.
9. Ces contraintes dans l’accès à une alimentation saine, durable et choisie, affectent la qualité nutritionnelle des consommations (substitutions vers des produits moins chers et parfois de moindre qualité, baisse de la diversité alimentaire, sauts de repas) et ont des effets sanitaires et psychosociaux : prévalences plus élevées de maladies chroniques (diabète, pathologies cardio-neuro-vasculaires, troubles respiratoires), surpoids-obésité plus fréquents dans les déciles de revenus les plus faibles, impacts sur la santé mentale, etc. Ces impacts du système alimentaire sur la santé sont des marqueurs des inégalités sociales. C’est ainsi que les catégories les plus modestes sont 2,8 fois plus touchées par le diabète et 2 fois plus concernées par l’obésité (xvi). Les écarts s’installent dès l’enfance et s’ajoutent à d’autres déterminants sociaux de santé (logement, environnement, revenus), de sorte que les inégalités alimentaires deviennent des inégalités de destin.
10. Les inégalités de destin sont aussi dépendantes des territoires dans lesquels on vit. Une alerte particulière existe pour les outre-mer qui connaissent des niveaux de criticité des différents enjeux précités beaucoup plus élevés qu’en métropole. Le niveau alarmant des prix des denrées alimentaires peut ainsi être corrélé avec le niveau très élevé des enjeux sanitaires liés à l’alimentation. En Guyane, par exemple, les prix alimentaires sont 39 % plus élevés qu’en métropole alors que le diabète touche 10 % de la population, soit deux fois plus que la moyenne nationale (xvii). Une stratégie adaptée aux systèmes alimentaires spécifiques de ces territoires devrait être définie en co-construction avec les populations locales.
11. A l’échelon national, des fragilités affectent tous les maillons de la chaîne alimentaire. Au sein de la profession agricole, malgré des disparités, une part notable de ménages vit sous le seuil de pauvreté (17,7 % en 2020) (xviii). Les emplois de l’industrie agroalimentaire, de la distribution et de la restauration restent souvent marqués par une forte pénibilité et par des niveaux de rémunération faibles (xix). Cette réalité interroge l’équité et la soutenabilité de la création et de la répartition de la valeur dans les filières et questionne des modèles productifs historiquement orientés vers des volumes élevés et des prix bas, qui génèrent des externalités environnementales et sanitaires désormais mieux documentées.
12. Sur le plan environnemental, l’alimentation contribue à près d’un quart des émissions nationales de gaz à effet de serre (xx). A ces impacts s’ajoutent des coûts publics significatifs liés aux effets négatifs sur la santé et l’environnement, ainsi qu’aux soutiens budgétaires au secteur alimentaire. Dans leur ensemble, ces constats révèlent une fragilité structurelle du système alimentaire et l’insuffisante cohérence de politiques publiques aujourd’hui dispersées entre les champs agricoles, sociaux, sanitaires, économiques et environnementaux.
13. Les impacts écologiques, sociaux et sanitaires de notre système alimentaire génèrent des dépenses massives pour compenser et réparer ces dégradations. Selon l’analyse du rapport « L’injuste prix de notre alimentation », ces coûts sont estimés à au moins 19 milliards d’euros par an, soit presque le double du budget alloué à la planification écologique en 2024 (xxi). Ce montant ne couvre qu’une partie des coûts sociétaux, car tout n’est pas monétisable : perte de biodiversité, dégradation des sols, pollution des eaux, maladies chroniques liées à l’alimentation, etc. Ces dépenses illustrent l’ampleur des conséquences d’un système alimentaire fragmenté et soulignent l’urgence d’une approche globale fondée sur les droits humains. Au-delà des coûts de réparation, les soutiens publics au système agricole et alimentaire représentaient 48,3 milliards d’euros en 2021 (subventions, exonérations, achats, restauration collective) (xxii). Les travaux récents montrent qu’une large part de ces soutiens – supérieure à 80 % – entretient une logique de course aux volumes, avec standardisation et pression sur les prix agricoles, ce qui interroge la cohérence des politiques et le pilotage d’ensemble. Il apparaît donc nécessaire de réorienter et de renforcer les aides publiques afin de sécuriser les revenus agricoles et d’accompagner les transitions agroécologiques.
14. Face à ces enjeux, le droit à l’alimentation se présente comme un levier qui contribue à la transformation des systèmes alimentaires. Olivier de Schutter, rapporteur spécial des Nations Unies sur l’extrême pauvreté et les droits de l’Homme et ancien rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à l’alimentation, en a proposé la définition suivante : « Le droit de toute personne, seule ou en communauté avec d’autres, d’avoir physiquement et économiquement accès à tout moment à une nourriture suffisante, adéquate et culturellement acceptable, produite et consommée de façon durable, afin de préserver l’accès des générations futures à la nourriture » (xxiii).
15. Garantir le droit à l’alimentation suppose donc d’agir aussi sur les environnements alimentaires : réguler les pratiques commerciales et publicitaires, améliorer l’accessibilité territoriale et économique, et soutenir des offres diversifiées et durables. Or les systèmes alimentaires industriels, en France comme dans le monde, se sont développés sans une régulation assumée fondée sur les droits humains et avec un déséquilibre de moyens déployés. Le rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation en avril 2025 dénonce « un système financier international actuel qui entrave délibérément la capacité des gouvernements de remplir leurs obligations en matière de droit à l’alimentation » (xxiv). Par exemple, les dépenses annuelles de publicité et communication du secteur agroalimentaire (5,5 milliards d’euros, soit 1 000 fois le budget de communication du programme national Nutrition Santé) (xxv) orientent fortement les choix, en particulier vers des produits trop gras, sucrés ou salés sans qu’une régulation soit posée pour cadrer et réguler ce type d’actions des acteurs privés.
16. Ces différents constats mettent en avant l’interdépendance et la mise en tension de droits fondamentaux dont celui à l’alimentation et avec la nécessité de mobiliser des objectifs de santé publique, d’inclusion sociale, de revenus agricoles décents et de transition écologique pour faire face aux enjeux actuels et futurs. De nombreuses institutions et instances consultatives ont souligné ces enjeux et appelé à la mise en place de mesures et politiques plus ambitieuses (IGAS [xxvi], HSCP [xxvii], CNLE [xxviii]).
17. Dans ce contexte, conformément à son mandat, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), institution nationale indépendante de promotion et de protection des droits humains, s’est saisie du sujet pour éclairer les pouvoirs publics. Elle a retenu une approche par les droits (xxix), qui vise à passer d’une logique d’assistance à une logique d’exercice d’un droit : clarifier les obligations de respect, de protection et de réalisation qui incombent à l’Etat et à l’ensemble des personnes publiques ; garantir des environnements alimentaires qui permettent à chacune et chacun d’exercer son droit à une alimentation adéquate, renforcer la redevabilité démocratique par des mécanismes de suivi, d’évaluation, de participation citoyenne et, le cas échéant, de recours individuels et collectifs.
18. Par cet avis, la CNCDH souhaite alerter sur l’urgence et l’importance de concevoir les politiques publiques liées à l’alimentation garantissant le respect des droits humains. A cette fin, elle a mené des travaux et auditions approfondis. Après avoir présenté l’état du droit positif, l’avis détaillera les évolutions souhaitables et les voies de leur formalisation juridique, afin de donner cohérence et effectivité aux politiques publiques et de faire du droit à l’alimentation un droit vivant.