Le Conseil d’État a rendu, le 5 février 2025, une décision précisant les conditions de délivrance des titres d’occupation du domaine public maritime en zone littorale. Un établissement public national a sollicité l’autorisation d’aménager une zone de mouillages légers dans les eaux d’un parc national situé sur une commune riveraine. Les autorités préfectorales ont accordé ce titre d’occupation par un arrêté du 24 mars 2020 sans organiser de procédure préalable de publicité ou de sélection. Une association de protection des paysages a contesté cette décision devant le tribunal administratif de Toulon qui a rejeté sa demande le 12 juillet 2022. La cour administrative d’appel de Marseille a ensuite confirmé ce jugement par un arrêt rendu le 8 décembre 2023 dont l’association requérante demande aujourd’hui l’annulation. Le litige porte sur l’interprétation des dispenses de mise en concurrence prévues par le code domanial et sur l’opposabilité des dispositions de la loi littoral. La haute juridiction valide l’absence de publicité mais censure l’arrêt pour n’avoir pas contrôlé le respect des prescriptions d’urbanisme applicables aux espaces remarquables.
I. L’éviction des procédures de sélection au profit de la gestion publique directe
A. La consécration de la dispense de publicité pour les entités sous tutelle
Le code général de la propriété des personnes publiques impose normalement une procédure de sélection transparente pour toute occupation du domaine public en vue d’une exploitation économique. L’article L. 2122-1-3 du même code écarte toutefois cette exigence lorsque le bénéficiaire est une personne publique placée sous la surveillance directe de l’autorité compétente. Le Conseil d’État précise qu’en ce cas « ni la procédure prévue à l’article L. 2122-1-1 (…) ni l’exigence de publicité prévue à l’article L. 2122-1-4 (…) ne sont applicables ». Cette dérogation permet de simplifier les relations contractuelles entre l’État et ses propres démembrements administratifs chargés de missions de protection de l’environnement littoral. L’établissement public gérant le parc peut donc obtenir un titre d’occupation à l’amiable sans que d’autres opérateurs ne puissent légalement manifester leur intérêt concurrent.
B. La reconnaissance d’une surveillance étroite sur l’établissement gestionnaire
Le juge de cassation vérifie rigoureusement si l’organisme bénéficiaire remplit les critères de la surveillance directe mentionnés par les dispositions législatives du code domanial. Il examine notamment les modalités de nomination des dirigeants ainsi que les pouvoirs de contrôle exercés par le ministre de tutelle sur les délibérations administratives. L’établissement public national assurant la gestion du parc est placé sous la tutelle du ministre chargé de la protection de la nature selon le code de l’environnement. Le commissaire du Gouvernement dispose en outre d’un droit d’opposition permettant de suspendre les décisions du conseil d’administration jusqu’à l’arbitrage définitif du pouvoir central. Ces éléments organiques caractérisent une relation de contrôle étroit justifiant pleinement l’application du régime d’exception prévu pour les délivrances de titres de gré à gré.
II. L’assujettissement des titres d’occupation aux exigences d’urbanisme littoral
A. La nature juridique de l’autorisation au regard de l’utilisation des sols
L’arrêt commenté affirme que toute autorisation d’occupation temporaire constitue une décision relative à l’occupation et à l’utilisation du sol au sens du code de l’urbanisme. Cette qualification juridique est essentielle car elle soumet l’acte administratif à des contraintes environnementales plus strictes que les seules règles classiques de la gestion domaniale. Le Conseil d’État rappelle que ces décisions doivent impérativement respecter les objectifs de préservation des sites et paysages du littoral définis par le législateur national. Les autorisations domaniales sont alors considérées comme des actes d’aménagement participant directement à la mise en œuvre de la politique de protection des espaces maritimes fragiles. Cette solution renforce la cohérence entre le droit de la propriété publique et le droit de l’urbanisme littoral dans les zones géographiques sensibles.
B. La sanction de l’erreur de droit relative à la protection des espaces remarquables
La cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit en jugeant que les prescriptions d’urbanisme ne s’appliquaient pas à l’autorisation litigieuse d’occupation. La zone de mouillages autorisée par le préfet se situe dans la partie naturelle d’un parc national qui constitue un espace remarquable à préserver. Ces secteurs bénéficient d’une protection renforcée interdisant en principe toute installation qui porterait atteinte au caractère sauvage ou exceptionnel du patrimoine naturel et culturel. Le juge doit désormais contrôler si l’aménagement projeté respecte la liste limitative des installations légères autorisées dans ces milieux par les décrets d’application. L’annulation de l’arrêt permet ainsi de garantir que l’exploitation économique du domaine maritime ne sacrifie pas l’impératif de conservation des équilibres biologiques littoraux.