La Cour administrative d’appel de Nantes a rendu, le 18 mars 2025, un arrêt fondamental relatif au contrôle de la légalité des schémas de cohérence territoriale. Un établissement public de coopération intercommunale a approuvé, par une délibération du 13 février 2020, son document de planification couvrant trente-quatre communes dont dix-sept littorales. Une association de protection de l’environnement a saisi le tribunal administratif de Rennes afin d’obtenir l’annulation totale de cet acte administratif pour méconnaissance de la loi Littoral. Par un jugement du 27 octobre 2022, les premiers juges n’ont prononcé qu’une annulation partielle concernant l’identification de secteurs urbanisés situés dans des espaces proches du rivage. L’association requérante a interjeté appel de ce jugement pour obtenir l’annulation intégrale de la délibération, tandis que la communauté d’agglomération présentait des conclusions incidentes.
La juridiction d’appel devait déterminer si l’absence d’analyse spécifique de la capacité d’accueil des territoires littoraux et l’identification erronée de hameaux constituaient des vices substantiels. La Cour administrative d’appel de Nantes censure la délibération litigieuse en raison de l’insuffisance de l’enquête publique et d’une méconnaissance caractérisée des critères de continuité de l’urbanisation.
I. L’irrégularité de la procédure liée à l’insuffisance de l’évaluation environnementale
A. La nécessaire évaluation de la capacité d’accueil des communes littorales
L’article L. 121-3 du code de l’urbanisme impose aux auteurs du schéma de déterminer la « capacité d’accueil du territoire » en tenant compte des paysages. Cette notion juridique s’entend comme le « niveau maximum de pression exercée par les activités ou les populations » que peut supporter le système de ressources locales. En l’espèce, le rapport de présentation se bornait à une analyse globale du territoire communautaire sans opérer de distinction nécessaire pour les communes soumises au littoral. Cette approche généraliste ne permettait pas de justifier le scénario de croissance démographique retenu au regard des contraintes environnementales et des risques de submersion marine. L’absence de données précises sur les ressources en eau ou les fonctionnalités écologiques spécifiques à la frange côtière prive la décision de son fondement technique obligatoire.
B. Le vice de procédure résultant du défaut d’information du public
L’article L. 123-1 du code de l’environnement prévoit que l’enquête publique doit assurer l’information complète de la population sur les projets affectant son cadre de vie. La Cour administrative d’appel de Nantes relève une « lacune importante » dans le dossier soumis à la consultation publique concernant l’analyse de la capacité d’accueil. Les compléments d’information apportés postérieurement à l’enquête par l’établissement public ne permettent pas de régulariser rétroactivement un défaut initial de participation citoyenne. L’insuffisance du résumé non technique a ainsi eu pour effet de nuire à l’information complète des administrés sur les enjeux réels de l’aménagement du territoire. Cette méconnaissance des formalités substantielles entache l’ensemble de la procédure d’élaboration du schéma de cohérence territoriale d’une illégalité justifiant sa censure par le juge.
II. L’application rigoureuse des limitations d’urbanisation en zone littorale
A. Le contrôle strict de la qualification de secteurs déjà urbanisés
L’article L. 121-8 du code de l’urbanisme limite l’extension de l’urbanisation aux secteurs déjà urbanisés qui se distinguent des espaces de simple urbanisation diffuse. Le juge administratif vérifie concrètement la densité, la continuité du bâti ainsi que la structuration du secteur par des voies de circulation et des réseaux publics. Dans cette affaire, un lieu-dit ne comprenant qu’une vingtaine de constructions sur de vastes parcelles linéaires a été qualifié à tort de secteur déjà urbanisé. L’absence d’une « épaisseur du tissu urbanisé » interdit de considérer ces zones comme des pôles de développement pouvant accueillir de nouvelles installations ou constructions. La Cour administrative d’appel de Nantes rappelle ainsi que la présence de quelques bâtiments mitoyens ne suffit pas à constituer une agglomération ou un village.
B. La sanction de l’erreur d’appréciation quant à la densité du bâti
L’identification des secteurs urbanisés par le schéma de cohérence territoriale doit être compatible avec les critères de densité et de continuité fixés par la loi. Un second lieu-dit comportant seulement quinze constructions majoritairement isolées le long d’une voie ne présentait pas les caractéristiques minimales d’une urbanisation structurée. En validant l’urbanisation de ces zones, l’établissement public a méconnu les dispositions protectrices du littoral visant à limiter le mitage des espaces naturels et agricoles. Ces erreurs d’identification géographique affectent la structure même du document d’urbanisme et ne peuvent faire l’objet d’une régularisation simple par les auteurs du plan. L’annulation totale prononcée par la Cour administrative d’appel de Nantes garantit alors une protection effective du rivage contre les pressions immobilières croissantes sur ce territoire.