La décision du Conseil constitutionnel du 25 avril 2013 se prononce sur la conformité à la Constitution du deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme. Ce dispositif permet au préfet d’exercer le droit de préemption urbain à la place de la commune lorsque celle-ci fait l’objet d’un arrêté constatant sa carence en matière de réalisation de logements sociaux. La société requérante soutenait que ce mécanisme de substitution portait une atteinte disproportionnée à la libre administration des collectivités territoriales et échappait à tout contrôle juridictionnel. Le Conseil constitutionnel, saisi par une question prioritaire de constitutionnalité, a rejeté ces griefs après une procédure contradictoire.
**I. La justification d’une ingérence dans la libre administration par un impératif d’intérêt général**
Le Conseil constitutionnel valide d’abord l’objectif poursuivi par le législateur. Il relève que le pouvoir de substitution du préfet intervient dans un cadre strictement défini. Il ne s’applique qu’aux communes ayant fait l’objet d’une procédure de constat de carence prévue à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Le juge constitutionnel souligne que cette mesure a pour objet de « remédier au non-respect par la commune en cause de l’objectif de construction ou de réalisation de logements sociaux fixé par le législateur ». L’atteinte au principe de libre administration trouve ainsi sa justification dans un « but d’intérêt général ». Le Conseil estime que « l’objet et la portée de la compétence ainsi conférée au préfet est précisément définie en adéquation avec l’objectif poursuivi ». L’ingérence dans les compétences communales n’est donc pas jugée disproportionnée.
La décision opère une conciliation entre deux principes constitutionnels. D’une part, le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution garantit la libre administration des collectivités territoriales. D’autre part, le dernier alinéa du même article confie au représentant de l’État la charge des intérêts nationaux et du respect des lois. Le Conseil constitutionnel rappelle que le législateur peut prévoir l’intervention du préfet pour « remédier, sous le contrôle du juge, aux difficultés résultant de l’absence de décision » des autorités décentralisées. La substitution n’est permise que lorsque cette absence risque de compromettre « l’application des lois ». Le mécanisme contesté s’inscrit dans cette logique de garantie de l’effectivité des normes nationales.
**II. Le maintien des garanties procédurales comme condition de la constitutionnalité**
Le Conseil écarte ensuite le grief tiré d’une absence de contrôle juridictionnel. Il procède à un examen attentif des voies de recours offertes. La décision relève que « l’arrêté préfectoral constatant la carence de la commune est pris après une procédure contradictoire et peut faire l’objet d’un recours de pleine juridiction ». De même, « la décision du préfet d’exercer le droit de préemption peut aussi faire l’objet d’un recours juridictionnel ». La présence de ces contrôles suffit à établir que la mise en œuvre des dispositions n’est pas soustraite au juge. Le Conseil en déduit que « il n’en résulte pas que la mise en oeuvre des dispositions contestées est soustraite au contrôle du juge ». Cette analyse minimise toutefois la portée pratique du contrôle. Le recours contre l’arrêté de carence, antérieur, ne permet pas de remettre en cause directement la décision de préemption.
La solution consacrée affirme la primauté d’un objectif législatif d’intérêt général. Elle s’inscrit dans une jurisprudence constante sur les pouvoirs de substitution de l’État. Le Conseil valide un instrument coercitif au service de la politique du logement. La portée de la décision est significative pour l’équilibre des compétences. Elle admet que le législateur peut priver une commune d’une prérogative essentielle de l’urbanisme. Cette sanction est conditionnée au non-respect d’obligations en matière de logement social. La décision illustre ainsi la subordination de la libre administration aux impératifs définis par la loi nationale. Elle conforte l’arsenal juridique destiné à contraindre les communes récalcitrantes.