Le Conseil constitutionnel a rendu, le 6 février 2015, une décision importante relative au transfert d’office des portefeuilles de contrats d’assurance. Cette décision n° 2014-449 QPC porte sur la conformité de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier aux droits et libertés garantis par la Constitution. Une société d’assurance contestait la faculté du régulateur de prononcer le transfert de ses contrats sans son consentement préalable ni indemnisation de son préjudice. La requérante invoquait une méconnaissance du droit de propriété, de la liberté d’entreprendre ainsi que de la liberté contractuelle des assurés concernés. Le juge constitutionnel devait déterminer si cette mesure de police administrative constituait une privation de propriété au sens de la Déclaration de 1789. Les sages relèvent que « les portefeuilles de contrats ou de bulletins d’adhésion constitués par une personne dans l’exercice de l’activité d’assurance relèvent de sa protection ». Ils censurent les dispositions contestées en raison de l’absence de garanties permettant de respecter les exigences constitutionnelles relatives à l’expropriation. L’analyse de la nature patrimoniale du portefeuille d’assurance précède l’examen critique de la procédure de transfert d’office au regard des exigences constitutionnelles.
I. La consécration de la nature patrimoniale du portefeuille d’assurance
A. L’extension du champ d’application du droit de propriété aux biens incorporels Le Conseil constitutionnel confirme ici une jurisprudence constante relative à la protection des droits patrimoniaux issus de l’activité économique des personnes privées. Il souligne que les finalités et les conditions d’exercice de la propriété ont connu depuis 1789 une évolution caractérisée par une extension nécessaire. Cette interprétation dynamique permet d’inclure les actifs immatériels au sein de la protection offerte par les articles 2 et 17 de la Déclaration. Le juge constitutionnel s’adapte ainsi aux réalités de l’économie moderne où la valeur d’une entreprise réside souvent dans sa clientèle contractuelle.
B. La qualification du portefeuille de contrats comme objet de protection constitutionnelle La décision affirme explicitement que les portefeuilles de contrats constitués dans l’exercice d’une activité d’assurance bénéficient de la protection constitutionnelle attachée à la propriété. Cette reconnaissance repose sur la valeur économique réelle que représentent ces engagements contractuels pour l’assureur ayant investi des moyens pour les acquérir. Le Conseil sanctuarise ainsi un élément essentiel de l’actif du bilan des sociétés d’assurance contre les interventions arbitraires de la puissance publique. Cette qualification juridique est le préalable indispensable au contrôle de la proportionnalité des mesures de police administrative prises par l’autorité de régulation financière.
La reconnaissance du caractère de propriété entraîne l’application rigoureuse des garanties entourant la privation de ce droit par une autorité administrative indépendante.
II. La sanction de la privation de propriété sans garanties suffisantes
A. La caractérisation d’une dépossession forcée par l’autorité administrative Le transfert d’office s’analyse comme une privation de propriété car il s’effectue sans que la personne visée puisse céder elle-même son portefeuille. Les sages observent que la mesure de police administrative ne laisse aucune faculté au titulaire de l’agrément de procéder à une cession volontaire préalable. Cette absence de choix transforme une mesure conservatoire en une expropriation définitive qui échappe totalement au contrôle et à la volonté du propriétaire initial. Le caractère automatique de la décision administrative consomme ainsi la rupture définitive du lien juridique entre l’assureur et ses éléments d’actif professionnel.
B. L’inconstitutionnalité résultant du défaut d’indemnisation juste et préalable Le Conseil constitutionnel censure le dispositif car « ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition n’assurent le respect des exigences » résultant de l’article 17. Le législateur a omis de prévoir une indemnisation compensant la perte patrimoniale subie par l’assureur lors du transfert forcé de sa clientèle contractuelle. Cette lacune législative méconnaît frontalement l’exigence d’une juste et préalable indemnité qui constitue le corollaire indispensable de toute privation d’un droit de propriété. La décision impose désormais au législateur de réformer la procédure pour concilier la stabilité du système financier avec le respect des droits fondamentaux.