Par un arrêt rendu le 18 décembre 2025, la cour administrative d’appel de Marseille précise les conditions de légalité d’une délibération soumettant les divisions foncières à déclaration. Une propriétaire a contesté le refus opposé à sa déclaration de division portant sur une parcelle de deux mille cinq cent soixante-trois mètres carrés située en zone agricole. Le maire s’était fondé sur une délibération municipale imposant cette formalité dans l’ensemble des secteurs naturels et agricoles de la commune afin d’en protéger le caractère.
Saisi en première instance, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la demande d’annulation dirigée contre l’arrêté d’opposition par un jugement du 29 mars 2024. La requérante soutient devant la juridiction d’appel que la délibération fondant l’arrêté est illégale faute de motivation suffisante et en raison d’une erreur manifeste d’appréciation. La cour administrative d’appel doit déterminer si une commune peut légalement soumettre la totalité de ses zones protégées à déclaration préalable sans justification environnementale précise. Elle annule le jugement attaqué en considérant que l’extension indifférenciée du contrôle des divisions foncières à une large part du territoire méconnaît les dispositions législatives applicables.
I. Le rétablissement de la légalité par le mécanisme de l’exception d’illégalité
A. La recevabilité constante du moyen tiré de l’illégalité interne
La cour rappelle que l’expiration du délai de recours contentieux contre un acte réglementaire ne fait pas obstacle à la contestation de sa légalité. Le juge administratif précise que « la circonstance que le délai de recours contentieux par voie d’action contre cette délibération soit expiré ne rend pas irrecevable l’invocation de son illégalité ». Cette solution garantit aux justiciables la possibilité d’écarter l’application d’un règlement vicié lors de l’examen d’une décision individuelle prise sur son fondement juridique.
L’exception d’illégalité demeure néanmoins limitée aux moyens de légalité interne dès lors que les vices de forme et de procédure deviennent inopérants après deux mois. La requérante était donc recevable à invoquer l’erreur de droit entachant la délibération du 29 juillet 2020 bien que l’acte initial fût devenu définitif. Cette recevabilité permet au juge d’examiner la conformité du règlement aux objectifs fixés par le législateur en matière de protection des sites et paysages.
B. L’annulation de l’acte individuel pour défaut de base légale
L’illégalité de la délibération municipale entraîne nécessairement la disparition du fondement juridique de l’arrêté d’opposition pris par le maire à l’encontre du projet. La cour administrative d’appel de Marseille souligne que « l’arrêté d’opposition à déclaration préalable du 23 mars 2021, pris sur le fondement de cette délibération, est en toute hypothèse dépourvu de base légale ». L’annulation de la décision individuelle découle directement de l’invalidité de la norme supérieure dont elle constitue la stricte mesure d’exécution administrative.
En l’absence de base légale valide, les motifs opposés par l’autorité municipale pour faire obstacle à la division foncière ne peuvent plus légalement justifier le refus. Le juge d’appel censure ainsi le raisonnement du tribunal administratif de Toulon qui n’avait pas accueilli l’exception d’illégalité soulevée par la propriétaire du terrain litigieux. L’analyse du bien-fondé de cette exception repose sur une interprétation rigoureuse des finalités assignées par le code de l’urbanisme au contrôle des divisions.
II. L’interprétation restrictive des pouvoirs de police de l’urbanisme
A. L’exigence d’une protection particulière dûment circonstanciée
L’article L. 115-3 du code de l’urbanisme subordonne la mise en œuvre d’un régime de déclaration préalable à l’existence de nécessités de protections locales spécifiques. Le juge relève qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que toutes les parties classées en zones naturelles nécessitaient une telle mesure de sauvegarde. La commune n’apportait aucun « élément circonstancié […] sur les raisons de son choix du périmètre retenu au regard des critères de protection des paysages » définis par la loi.
La simple existence d’une appellation d’origine protégée viticole ne permet pas de justifier automatiquement la soumission de l’ensemble des terres agricoles à ce contrôle. La cour exige une démonstration concrète de l’intérêt général s’attachant à l’intégrité des milieux naturels pour valider la restriction à la liberté de disposer. Cette position jurisprudentielle vise à prévenir l’usage de ce dispositif à des fins étrangères à la préservation effective de la qualité des sites naturels.
B. La proscription d’un contrôle généralisé et systématique des divisions
Le législateur n’a pas entendu autoriser les communes à instaurer un régime de contrôle universel du respect des documents d’urbanisme sur l’ensemble de leur territoire. La cour affirme que ces dispositions « n’ont pas vocation à permettre à l’autorité administrative d’instituer […] un régime de contrôle du respect des choix retenus dans les documents d’urbanisme ». Un tel système détournerait la procédure de déclaration préalable de sa fonction initiale consistant à éviter le morcellement préjudiciable des espaces naturels sensibles.
L’application indifférenciée de la formalité à une très large part du territoire communal constitue une erreur de droit au regard des limites fixées par l’article susvisé. Le juge administratif protège ainsi le droit de propriété contre des extensions injustifiées des prérogatives de puissance publique en matière de gestion du sol. L’annulation de l’arrêté d’opposition sanctionne l’excès de pouvoir commis par les auteurs de la délibération initiale lors de la définition du périmètre de protection.