Le Conseil constitutionnel, par une décision du 22 novembre 2012, a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur plusieurs articles du code de l’environnement. Des associations soutenaient que les dispositions relatives à la participation du public et au régime des publicités extérieures méconnaissaient divers droits et principes constitutionnels. Les juges de la rue de Montpensier ont rejeté la plupart des griefs mais ont prononcé l’inconstitutionnalité de l’article L. 120-1 du même code. Cette décision précise le champ d’application du principe de participation et opère un contrôle mesuré des choix du législateur en matière de police des enseignes.
**La consécration d’une portée limitée pour le principe de participation du public**
Le Conseil constitutionnel reconnaît la valeur constitutionnelle du principe de participation mais en valide une mise en œuvre restrictive par le législateur. L’article 7 de la Charte de l’environnement garantit le droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Le législateur a toutefois prévu que ce principe ne s’applique qu’aux seules décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics. Il a en outre exigé que ces décisions aient une incidence « directe et significative » sur l’environnement. Le Conseil constitutionnel estime que ces limitations « ne méconnaissent pas les exigences de l’article 7 de la Charte de l’environnement ». Il considère en effet que l’article 7 prévoit expressément que le principe s’exerce « dans les conditions et les limites définies par la loi ». Le juge constitutionnel fait ainsi preuve d’une grande déférence envers le pouvoir législatif. Il refuse de substituer son appréciation à celle du Parlement sur les moyens de mettre en œuvre ce droit.
Cette validation d’un champ d’application restreint contraste avec la censure prononcée à l’encontre de l’article L. 120-1. Le Conseil relève que cet article limite la participation aux seules décisions réglementaires. Or, « aucune autre disposition législative générale n’assure, en l’absence de dispositions particulières, la mise en œuvre de ce principe à l’égard de leurs décisions non réglementaires ». Le législateur a ainsi « privé de garanties légales l’exigence constitutionnelle ». Cette censure est partielle et technique. Elle n’affecte pas le cœur de la limitation posée par la loi. Elle invite simplement le Parlement à prévoir un dispositif général pour les décisions non réglementaires. La portée du principe de participation demeure donc étroitement circonscrite par la loi. Le Conseil constitutionnel veille à son effectivité minimale sans en étendre substantiellement le domaine.
**Le contrôle proportionné des régimes d’autorisation relatifs à la publicité extérieure**
Le juge constitutionnel opère un contrôle différencié des régimes d’autorisation applicables aux dispositifs publicitaires. Il écarte les griefs tirés des articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement pour les articles L. 581-9 et L. 581-14-2. Il estime que ces dispositions « n’entrent pas dans le champ d’application » de la Charte. Le Conseil rappelle qu’il « ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ». Cette position stricte sur le champ d’application évite un contrôle de proportionnalité approfondi. Elle permet de valider facilement les choix du législateur en matière de police administrative spéciale.
Les régimes d’autorisation sont toutefois soumis au respect des libertés économiques et d’expression. Le Conseil examine si les restrictions à la liberté d’entreprendre sont « justifiées par l’intérêt général » et proportionnées. Il relève que le législateur a entendu « assurer la protection du cadre de vie ». Les prescriptions techniques sont renvoyées à un décret. Le régime d’autorisation n’est donc pas jugé disproportionné. S’agissant de la liberté d’expression, le Conseil apporte une réserve d’interprétation importante. Il précise que les dispositions « ne sauraient avoir pour effet de conférer à l’autorité administrative (…) le pouvoir d’exercer un contrôle préalable sur le contenu des messages ». Cette réserve protège le cœur de la liberté d’expression. Elle neutralise le risque de censure administrative discrétionnaire. Le contrôle opéré est ainsi équilibré. Il valide l’objectif de protection du cadre de vie tout en préservant les libertés fondamentales.