La décision du Conseil constitutionnel du 16 décembre 2010, rendue sur question prioritaire de constitutionnalité, examine la conformité de l’article 54 de la loi du 24 novembre 2009 relative à la formation professionnelle. Cette disposition prévoyait l’apport en pleine propriété à une association nationale de biens immobiliers appartenant à l’État. Le transfert était effectué à titre gratuit et sans contrepartie. Plusieurs collectivités territoriales ont soulevé la question de la conformité de cet apport aux principes constitutionnels. Le Conseil constitutionnel, après avoir joint les questions transmises, a déclaré cet article contraire à la Constitution.
Le litige porte sur la validité d’une opération législative de transfert de propriété de biens publics. L’État entendait transférer gratuitement à une association des biens précédemment mis à sa disposition. Les requérants soutenaient que cette opération méconnaissait le principe d’égalité devant les charges publiques et la protection du droit de propriété. Le Conseil constitutionnel a jugé que le dispositif contesté violait la protection constitutionnelle des biens publics. Il a ainsi censuré l’article 54 sans examiner les autres griefs soulevés.
La question de droit est de savoir si le législateur peut procéder à un transfert gratuit de biens publics au profit d’une personne privée sans contrepartie appropriée. Le Conseil constitutionnel répond par la négative. Il estime qu’un tel transfert, sans garantie d’affectation à une mission de service public, méconnaît la protection de la propriété publique. La solution consacre une exigence de contrepartie pour toute aliénation de biens publics à des fins d’intérêt privé.
**La réaffirmation exigeante du principe de protection des biens publics**
Le Conseil constitutionnel fonde sa censure sur une interprétation extensive des principes issus de la Déclaration de 1789. Il rappelle que le principe d’égalité et la protection de la propriété « ne concernent pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l’État ». Cette affirmation étend le champ d’application des articles 2 et 17 de la Déclaration. Le juge constitutionnel en déduit un principe général d’intangibilité relative du patrimoine public. « Ces principes font obstacle à ce que des biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques puissent être aliénés… sans contrepartie appropriée ». Le raisonnement assimile ainsi l’État à un propriétaire ordinaire. Il lui reconnaît un droit de propriété pleinement protégé contre les spoliations déguisées.
La décision impose une condition substantielle de contrepartie pour toute aliénation. Le juge exige que cette contrepartie soit « appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine ». Le contrôle opéré est donc concret et proportionnel. Il ne se contente pas d’une justification abstraite par l’intérêt général. Le Conseil constitutionnel procède à une analyse contextuelle précise. Il relève que le transfert est gratuit et intervient après un retrait de missions de service public. La réforme législative avait pour objectif de mettre l’association en conformité avec le droit de la concurrence. Le juge constate l’absence de lien juridique entre le transfert et la poursuite d’une mission d’intérêt général. « Aucune autre applicable au transfert des biens en cause ne permet de garantir qu’ils demeureront affectés aux missions de service public ». L’exigence de contrepartie devient ainsi un instrument de contrôle de la cohérence de l’action législative.
**Les implications incertaines d’un contrôle renforcé sur les transferts de propriété publique**
La portée de cette décision est immédiatement significative pour le législateur. Elle impose un cadre strict pour toute opération de transfert de biens publics. Le législateur devra désormais justifier d’une contrepartie appropriée ou d’un maintien dans le domaine public. La décision affecte directement les relations entre l’État et les organismes privés chargés de missions de service public. Elle pourrait compliquer les processus de privatisation ou de délégation de gestion. Le Conseil constitutionnel établit une présomption de violation constitutionnelle en cas de gratuité. Cette solution protège le patrimoine public contre des dilapidations potentielles. Elle renforce les exigences de transparence et de rationalité dans la gestion des biens de l’État.
La valeur de cette jurisprudence mérite cependant discussion. Son fondement textuel reste indirect puisque la Constitution de 1958 ne mentionne pas explicitement la propriété publique. Le Conseil constitutionnel procède par un raisonnement déductif à partir des principes généraux. Cette construction jurisprudentielle est audacieuse mais fragile. Elle pourrait conduire à un contrôle excessif des choix d’organisation administrative. La frontière entre contrôle de constitutionnalité et appréciation d’opportunité semble parfois ténue. La décision pourrait aussi entraver des opérations légitimes de modernisation de l’action publique. Le transfert gratuit peut parfois constituer un investissement pour l’avenir. La rigueur du contrôle doit donc être pondérée par une appréciation globale des finalités poursuivies. Le juge constitutionnel a ici privilégié une logique patrimoniale protectrice. Cette orientation mérite d’être saluée dans son principe. Son application future devra néanmoins rester suffisamment souple pour ne pas paralyser l’action publique.