Le Conseil constitutionnel, par une décision du 28 décembre 2012, a été saisi de la loi de finances pour 2013 par des parlementaires. Il devait se prononcer sur la conformité à la Constitution de nombreuses dispositions de cette loi, notamment au regard des principes d’égalité devant les charges publiques, de non-confiscation et de sécurité juridique. Le Conseil a rejeté plusieurs griefs de procédure et de fond, tout en censurant partiellement ou totalement un nombre significatif d’articles.
La procédure d’adoption de la loi et sa sincérité ont d’abord été écartées. Le Conseil a jugé que l’usage de la question préalable au Sénat, bien qu’accélérant les débats, ne constituait pas un détournement de procédure. Il a rappelé que « le bon déroulement du débat démocratique… suppose que soit pleinement respecté le droit d’amendement ». Concernant la sincérité, il a estimé que les prévisions économiques n’étaient pas entachées d’une intention de fausser l’équilibre budgétaire.
Sur le fond, le contrôle a porté sur de multiples articles. L’article 3, créant une nouvelle tranche d’imposition à 45%, a été déclaré conforme. Toutefois, le Conseil a jugé que son interaction avec d’autres prélèvements sur les rentes de retraite aboutissait à un taux marginal de 75,34%. Il a ainsi censuré les dispositions de l’article L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale, estimant que ce niveau faisait « peser sur les contribuables une charge excessive ». L’article 12, instituant une contribution exceptionnelle de 18% sur les très hauts revenus d’activité, a été invalidé. Le Conseil a retenu que le fait de ne pas prendre en compte le foyer fiscal mais la personne physique seule méconnaissait « l’exigence de prise en compte des facultés contributives ».
Plusieurs articles ont été censurés pour atteinte au principe de non-rétroactivité en matière fiscale. Le paragraphe IV de l’article 9, qui remettait en cause le caractère libératoire d’un prélèvement forfaitaire pour des revenus perçus en 2012, a été invalidé. Le Conseil a jugé que la volonté d’assurer des recettes supplémentaires ne constituait pas « un motif d’intérêt général suffisant ». L’article 15, soumettant les plus-values sur terrains à bâtir au barème progressif, a également été censuré. Le Conseil a estimé que le taux marginal d’imposition pouvant atteindre 82% était excessif.
Le Conseil a aussi sanctionné des dispositions pour incompétence négative du législateur financier. Les articles 8, 44, 95 et 104 ont été déclarés étrangers au domaine des lois de finances. Ils concernaient des sujets tels que le financement des partis politiques ou les missions d’une agence de recouvrement. Le Conseil a rappelé le champ strict de la loi de finances défini par la loi organique.
Enfin, le principe d’égalité a conduit à d’autres censures. L’article 14, prorogeant un régime dérogatoire pour les successions en Corse, a été invalidé car créant une inégalité sans motif légitime. Certains alinéas de l’article 13, relatifs au plafonnement de l’ISF, ont été censurés. Le Conseil a jugé que prendre en compte pour ce calcul des revenus « latents » non réalisés méconnaissait les facultés contributives.
**Une clarification exigeante des principes constitutionnels en matière fiscale**
Le Conseil constitutionnel opère ici un contrôle approfondi et substantiel de la loi de finances. Il ne se limite pas à un examen formel mais vérifie la proportionnalité et la justification des mesures. L’exigence de prise en compte des facultés contributives, déduite de l’article 13 de la Déclaration de 1789, constitue le fil rouge de son raisonnement. Elle lui permet de contrôler le niveau global de l’imposition et d’en sanctionner les excès. Ainsi, il censure non seulement la contribution sur les très hauts revenus d’activité en raison de son assiette individuelle, mais aussi plusieurs dispositifs créant des taux marginaux supérieurs à 75%. Le juge constitutionnel fixe une limite substantielle au pouvoir fiscal du législateur, en posant que l’impôt ne doit pas être confiscatoire. Cette approche renforce la protection du contribuable contre des prélèvements excessifs.
Le contrôle de la cohérence du système fiscal est également notable. Le Conseil examine systématiquement l’interaction des nouveaux prélèvements avec les impositions préexistantes. Pour apprécier la charge excessive, il cumule l’impôt sur le revenu, les contributions sociales et les taxes exceptionnelles. Cette vision globale lui permet de déceler des effets de seuil ou des combinaisons non envisagées par le législateur. En censurant l’article 3 dans ses effets sur les rentes de retraite, il démontre que l’examen isolé d’une mesure est insuffisant. Cette méthode impose au Parlement une approche systémique et prudente des réformes fiscales.
**Les limites du contrôle et la préservation de la liberté du législateur**
Malgré la sévérité apparente de la décision, le Conseil réaffirme avec force les limites de son office. Il rappelle à plusieurs reprises qu’il « n’a pas un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ». Il refuse ainsi de substituer son appréciation à celle du législateur sur l’opportunité des choix fiscaux. Les articles 4, 6, 10, 22, 23, 24 et 25 sont déclarés conformes, le Conseil estimant que les différences de traitement qu’ils instaurent sont justifiées par des motifs d’intérêt général. Par exemple, l’alignement de la fiscalité des plus-values mobilières sur celle des revenus du travail est validé, malgré sa complexité.
Le Conseil fait également preuve de retenue dans l’examen des modalités techniques. Il admet que la complexité de la loi n’est pas en soi contraire à l’objectif d’intelligibilité. Il valide des dispositifs sophistiqués comme le nouveau plafonnement des niches fiscales à l’article 73, tout en censurant uniquement la partie créant une rupture d’égalité. Cette retenue technique préserve la marge de manœuvre du Parlement pour concevoir des politiques fiscales incitatives et ciblées. Le contrôle se concentre ainsi sur les principes fondamentaux et les ruptures caractérisées d’égalité.
En définitive, cette décision marque un équilibre entre un contrôle substantiel protecteur des droits des contribuables et le respect de la liberté d’appréciation du législateur en matière économique et sociale. Elle précise les exigences constitutionnelles sans entraver la mise en œuvre de politiques fiscales volontaristes.