Le Conseil constitutionnel, par une décision du 25 avril 2013, a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité à la Constitution du deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme. Cette disposition, issue de la loi du 25 mars 2009, prévoit qu’en cas d’arrêté préfectoral constatant la carence d’une commune en matière de réalisation de logements sociaux, le droit de préemption urbain est exercé par le représentant de l’État. La société requérante soutenait que ce mécanisme de substitution portait une atteinte disproportionnée à la libre administration des collectivités territoriales et échappait à tout contrôle juridictionnel. Saisi en premier lieu, le tribunal administratif a rejeté la requête. La Cour administrative d’appel de Marseille, par un arrêt du 15 décembre 2011, a confirmé ce jugement. Un pourvoi en cassation a ensuite été formé, conduisant à la transmission de la question au Conseil constitutionnel. Celui-ci devait donc déterminer si le pouvoir de substitution conféré au préfet respectait les principes constitutionnels régissant les rapports entre l’État et les collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel a déclaré la disposition conforme à la Constitution.
**I. La justification d’une ingérence étatique par un impératif d’intérêt général**
Le Conseil constitutionnel valide le mécanisme contesté en le fondant sur une conciliation entre libre administration et exigences nationales. Il rappelle d’abord le cadre constitutionnel. L’article 72 de la Constitution consacre la libre administration des collectivités territoriales. Toutefois, le représentant de l’État a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois. Le législateur peut donc prévoir une substitution pour remédier à une carence des autorités décentralisées. Cette intervention doit être strictement encadrée quant à son objet et à sa portée. Le Conseil estime que ces conditions sont remplies en l’espèce. La substitution n’intervient qu’après une « procédure de constat de carence » prévue à l’article L. 302-9-1 du code de la construction. Elle vise spécifiquement les communes n’ayant pas tenu leurs engagements en matière de logements sociaux. L’objectif est de « remédier au non-respect par la commune en cause de l’objectif de construction ou de réalisation de logements sociaux fixé par le législateur ». Le Conseil souligne que cet objectif répond à un « but d’intérêt général ». L’atteinte à la libre administration trouve ainsi sa justification. Elle n’est pas disproportionnée car le pouvoir du préfet est limité dans son champ d’application. Il ne peut préempter que les terrains destinés à une opération conventionnée pour pallier la carence. Le juge constitutionnel opère ici un contrôle de proportionnalité. Il admet que la satisfaction d’un besoin social impérieux peut légitimement tempérer le principe de libre administration.
**II. Le maintien des garanties procédurales comme gage du contrôle juridictionnel**
Le Conseil constitutionnel écarte l’argument d’une substitution soustraite au contrôle du juge. Il relève que la procédure de constat de carence offre des garanties substantielles. L’arrêté préfectoral est pris après une « procédure contradictoire ». Il peut faire l’objet d’un « recours de pleine juridiction ». La décision d’exercer le droit de préemption est également susceptible de recours. Ainsi, « il n’en résulte pas que la mise en oeuvre des dispositions contestées est soustraite au contrôle du juge ». Cette analyse minimise la portée pratique du transfert automatique de compétence. Le préfet devient titulaire du droit de préemption de plein droit dès l’arrêté de carence. La commune est immédiatement dessaisie. Le contrôle juridictionnel, bien que possible, n’est que consécutif. Il ne peut prévenir l’exercice du pouvoir de substitution. La garantie réside donc dans l’existence d’un recours a posteriori. Le Conseil valide un modèle où l’efficacité de l’action publique prime. La substitution est conçue comme un outil de contrainte rapide pour faire appliquer la loi. Le contrôle du juge s’exerce sur la régularité de la procédure et sur le respect du cadre légal. Il ne remet pas en cause l’opportunité de la politique nationale du logement. Cette décision s’inscrit dans une jurisprudence constante. Le Conseil admet des restrictions à la libre administration dès lors qu’elles poursuivent un intérêt général et sont encadrées. Elle renforce les instruments de l’État pour imposer des objectifs nationaux aux collectivités récalcitrantes.