Le Conseil constitutionnel, par une décision du 21 octobre 2016, s’est prononcé sur la conformité de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Cette disposition régit le rattachement d’une commune nouvelle, issue de fusions territoriales, à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Le litige trouve son origine dans la création de deux communes nouvelles situées dans deux départements distincts par des arrêtés préfectoraux de l’année 2016. Ces actes administratifs ont rattaché les entités créées à des groupements intercommunaux différents de ceux initialement souhaités par les conseils municipaux locaux.
Les requérantes ont soutenu que le pouvoir d’arbitrage confié au représentant de l’État portait une atteinte injustifiée au principe constitutionnel de libre administration. Elles déploraient notamment l’absence de consultation obligatoire des communes membres et des organes délibérants des établissements publics directement concernés par ce choix géographique.
Dès lors, la procédure permettant au préfet d’imposer un rattachement intercommunal sans consulter l’ensemble des parties intéressées méconnaît-elle la liberté d’administration garantie par la Constitution ?
Le Conseil constitutionnel déclare la disposition contraire à la Constitution, estimant qu’elle porte une « atteinte manifestement disproportionnée » à la libre administration des communes concernées. Le juge souligne le manque de garanties procédurales entourant cette décision administrative unilatérale.
**I. La conciliation de la cohérence territoriale avec l’autonomie communale**
**A. La légitimité de l’intervention préfectorale au nom de l’intérêt général**
Le législateur a organisé les conditions dans lesquelles les communes doivent exercer leurs compétences au sein de groupements pour assurer une gestion publique efficace. Cette intervention vise à maintenir la viabilité des périmètres intercommunaux existants face aux transformations territoriales induites par la création volontaire de communes nouvelles.
Le juge constitutionnel reconnaît explicitement que le représentant de l’État peut s’opposer au choix initialement formulé par le conseil municipal de la commune nouvelle. Cette prérogative permet d’« éviter que son choix puisse porter atteinte à la cohérence ou à la pertinence des périmètres intercommunaux existants ».
La poursuite d’un but d’intérêt général justifie ainsi une restriction ponctuelle à la liberté de choix des collectivités territoriales lors de leur restructuration interne. Cette mesure de police administrative tend à prévenir un démantèlement désordonné des structures de coopération intercommunale déjà en place sur le territoire.
**B. L’encadrement relatif du pouvoir de décision par la commission départementale**
Le dispositif prévoit une phase de concertation obligatoire avec la commission départementale de coopération intercommunale en cas de désaccord persistant entre le maire et l’administration. Cette instance collégiale dispose alors d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le projet de rattachement alternatif proposé par le préfet.
La décision de la commission ne peut faire prévaloir le souhait de la commune que si elle recueille une majorité qualifiée des deux tiers. « En l’absence d’une telle décision, elle devient membre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre désigné par le représentant de l’État ».
Ce mécanisme de protection demeure insuffisant car il place la commune nouvelle dans une position de faiblesse structurelle face à l’autorité de l’État. L’autonomie locale se trouve ainsi subordonnée à l’approbation d’une majorité difficilement atteignable au sein d’une instance dont la composition échappe au contrôle communal.
**II. La sanction d’une procédure portant une atteinte disproportionnée à la libre administration**
**A. L’absence de garanties procédurales pour les entités intéressées**
Le grief principal retenu par le Conseil constitutionnel réside dans le silence de la loi concernant la consultation des autres acteurs locaux impactés par le rattachement. Le législateur n’a prévu aucune étape permettant aux établissements publics d’accueil ou de départ d’exprimer officiellement leur avis sur cette mutation territoriale.
La décision relève que les textes « ne prévoient ni la consultation de l’organe délibérant de l’établissement public […] auquel le rattachement est envisagé ». L’absence de procédure contradictoire pour les communes membres des groupements concernés renforce l’irrégularité constitutionnelle de ce dispositif de rattachement forcé.
Cette lacune législative engendre des conséquences financières et juridiques majeures pour des collectivités qui se voient imposer une modification de leur périmètre sans défense préalable. La méconnaissance du droit à l’information et à la participation des élus locaux vicie l’ensemble du processus de décision préfectoral.
**B. La portée de la déclaration d’inconstitutionnalité et ses effets temporels**
La déclaration d’inconstitutionnalité entraîne l’abrogation immédiate de la disposition, mais le juge peut décider d’un report pour éviter un vide juridique trop préjudiciable. Le Conseil constitutionnel choisit ici de différer l’extinction de la norme afin de permettre au Parlement d’élaborer un nouveau cadre législatif conforme.
Il convient de « reporter cette abrogation au 31 mars 2017 » pour garantir la continuité du fonctionnement des groupements intercommunaux durant la période de transition. Cette prudence juridictionnelle assure la sécurité juridique des actes administratifs déjà pris tout en imposant une correction rapide des défaillances procédurales constatées.
La décision offre enfin un effet utile aux requérants en permettant l’invocation de cette inconstitutionnalité dans les instances juridictionnelles en cours devant les tribunaux administratifs. Le législateur devra désormais instaurer des mécanismes de consultation systématique pour respecter l’équilibre entre l’autorité préfectorale et la libre administration des communes.