Le Conseil constitutionnel a rendu, le 14 octobre 2015, une décision fondamentale relative à la conformité des pouvoirs de sanction de l’Autorité de la concurrence. Cette question prioritaire de constitutionnalité interroge la séparation des fonctions de poursuite et de sanction au sein d’une autorité administrative indépendante exerçant des prérogatives de puissance publique. Des sociétés commerciales, condamnées pour des pratiques anticoncurrentielles, critiquent également le mode de calcul du plafond des amendes fondé sur le chiffre d’affaires mondial consolidé. La procédure trouve son origine dans un pourvoi en cassation formé contre un arrêt de la Cour d’appel de Paris du 20 novembre 2014. Les requérantes soutiennent que la faculté de « se saisir d’office ou » méconnaît les principes d’indépendance et d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Elles dénoncent parallèlement une atteinte aux principes de nécessité, de proportionnalité et d’individualisation des peines concernant le montant maximal de la sanction pécuniaire encourue. Le juge constitutionnel devait déterminer si l’exercice d’un pouvoir répressif par une entité non juridictionnelle respectait les garanties fondamentales de la Constitution française. Le Conseil constitutionnel déclare les dispositions contestées conformes, validant ainsi l’architecture répressive du code de commerce destinée à la protection de l’ordre public économique.
I. La conciliation entre autosaisine administrative et exigences d’impartialité
A. L’absence de confusion entre les fonctions de poursuite et de jugement
Le principe de séparation des pouvoirs ne fait pas obstacle à ce qu’une autorité administrative indépendante exerce un pouvoir de sanction pour accomplir sa mission. Les juges estiment que la décision de se saisir d’office n’a « ni pour objet ni pour effet d’imputer une pratique à une entreprise déterminée ». Cet acte initial de contrôle du bon fonctionnement des marchés ne conduit pas l’autorité à préjuger la réalité des pratiques susceptibles de punition. La séparation fonctionnelle demeure préservée puisque l’initiative de la procédure n’équivaut pas à une déclaration anticipée de culpabilité à l’encontre d’un opérateur économique.
Le Conseil constitutionnel souligne que l’acte de saisine d’office constitue une simple étape administrative de lancement des investigations sans incidence sur le délibéré final. Cette solution distingue clairement la phase de déclenchement des poursuites de celle de l’appréciation des griefs notifiés ultérieurement par les services d’instruction. L’impartialité de la formation de jugement est ainsi sauvegardée dès lors que l’organe décisionnel ne s’est pas prononcé sur le fond de l’affaire.
B. L’existence de garanties procédurales préservant les droits de la défense
L’instruction de l’affaire est assurée sous la direction du rapporteur général selon les garanties prévues par les articles L. 463-1 et L. 463-2 du code de commerce. Le collège de l’autorité est seul compétent pour se prononcer sur les griefs et infliger d’éventuelles sanctions pécuniaires aux entreprises concernées. Les dispositions législatives prévoient expressément que le rapporteur général et le rapporteur n’assistent pas au délibéré lorsque l’autorité statue sur des pratiques d’autosaisine. Ces garanties légales assurent que les personnes chargées de l’enquête ne participent pas à la prise de décision finale sur la culpabilité.
Le respect du principe de séparation des fonctions est ici assuré par une étanchéité organique et fonctionnelle entre les différents acteurs de la procédure répressive. La juridiction compétente doit contrôler le respect effectif de ces modalités lors de l’examen des recours formés contre les décisions de l’autorité administrative. L’impartialité objective de l’institution est ainsi garantie par une organisation interne qui prévient tout risque de confusion entre l’accusateur et le juge.
II. La légitimité d’un plafond de sanction assis sur la puissance économique du groupe
A. La proportionnalité d’une sanction dissuasive face aux stratégies de restructuration
Le législateur a instauré un plafond de sanction correspondant à 10 % du chiffre d’affaires mondial hors taxes le plus élevé réalisé par l’entreprise sanctionnée. Cette peine n’est pas manifestement disproportionnée au regard de la nature des agissements réprimés et des gains illicites potentiellement générés par les pratiques prohibées. L’objectif de préservation de l’ordre public économique implique que le montant des amendes soit suffisamment dissuasif pour remplir une fonction efficace de prévention. Le juge constitutionnel valide ainsi la sévérité de la règle en raison de l’importance des enjeux liés à la libre concurrence.
Le recours au chiffre d’affaires consolidé de l’entreprise consolidante vise à prévenir les stratégies consistant à réduire artificiellement la base de calcul de la sanction. Cette disposition empêche les opérateurs de minorer le maximum encouru par des restructurations capitalistiques opportunistes opérées avant le prononcé de la décision punitive. La prise en compte de la taille et des capacités financières réelles de l’entité permet d’adapter la sanction à la puissance économique effective du contrevenant.
B. Le respect de la personnalité des peines malgré la référence au groupe
Le principe selon lequel nul n’est punissable que de son propre fait interdit de sanctionner une personne morale pour des actes qu’elle n’a pas commis. La détermination du plafond par référence au chiffre d’affaires du groupe « n’a ni pour objet ni pour effet de sanctionner le groupe » lui-même. Seule l’entreprise ayant participé activement à l’infraction supporte la charge finale de la sanction pécuniaire prononcée par l’autorité administrative indépendante. La référence comptable au périmètre consolidé ne constitue qu’un instrument de mesure du plafond légal sans modifier l’imputation de la responsabilité juridique.
L’autorité dispose du pouvoir de proportionner la sanction à la gravité des faits, au dommage causé à l’économie et à la situation de l’entreprise. L’individualisation de la peine est garantie dès lors que l’amende est fixée de façon motivée pour chaque entité sanctionnée sous le contrôle du juge. Le principe de légalité des peines est respecté par une définition claire des critères de calcul et des limites maximales imposées par le code de commerce. La décision confirme ainsi que l’efficacité de la lutte contre les ententes justifie une approche économique de la sanction pécuniaire.