Le Conseil constitutionnel, par une décision du 22 novembre 2012, a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur plusieurs articles du code de l’environnement. Des associations soutenaient que les dispositions relatives à la publicité extérieure et à la participation du public méconnaissaient divers droits et principes constitutionnels. Le Conseil constitutionnel a rejeté la plupart des griefs mais a déclaré l’article L. 120-1 du code de l’environnement contraire à la Constitution.
Les faits concernent le régime juridique de la publicité extérieure et des enseignes. La procédure est issue d’une question prioritaire de constitutionnalité. Les associations requérantes invoquaient la méconnaissance des articles 1er, 3 et 7 de la Charte de l’environnement, des articles 4 et 11 de la Déclaration de 1789, et de l’article 72 de la Constitution. Le Premier ministre défendait la conformité des textes. Le Conseil constitutionnel a examiné ces griefs.
La question de droit est de savoir si le législateur a méconnu les exigences constitutionnelles en organisant le régime de la publicité extérieure et la participation du public. Le Conseil constitutionnel a rejeté la plupart des moyens mais a censuré l’article L. 120-1 pour défaut de garanties légales concernant la participation du public. La solution consacre une interprétation exigeante du principe de participation tout en reconnaissant la marge d’appréciation du législateur.
**La consécration d’une conception mesurée des principes environnementaux**
Le Conseil constitutionnel opère un contrôle restreint sur la mise en œuvre des principes de la Charte. Il écarte les griefs tirés des articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement. Le juge rappelle qu’il « ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ». Il appartient au législateur de déterminer les modalités de protection de l’environnement. Concernant les articles L. 581-9 et L. 581-14-2, il estime qu’ils « n’entrent pas dans le champ d’application de la Charte ». Pour les autres dispositions, le régime d’autorisation et le renvoi à un décret suffisent à satisfaire les exigences constitutionnelles. Le contrôle est ainsi différé et fondé sur la rationalité des choix législatifs.
Le juge constitutionnel adopte une position plus stricte concernant le principe de participation du public. Il interprète l’article 7 de la Charte qui garantit le droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Le législateur peut définir les conditions et limites de ce principe. La loi peut restreindre son application aux décisions ayant une incidence « directe et significative ». Le Conseil valide cette limitation. Toutefois, il censure l’article L. 120-1 car il limite la participation aux seules décisions réglementaires. Le juge constate qu’« aucune autre disposition législative générale n’assure, en l’absence de dispositions particulières, la mise en oeuvre de ce principe à l’égard de leurs décisions non réglementaires ». Le législateur a ainsi privé de garanties légales une exigence constitutionnelle. Cette censure montre que le juge pose un cadre minimal impératif pour le principe de participation.
**La validation des limitations aux libertés économiques et la portée limitée de la censure**
Le Conseil constitutionnel valide les restrictions à la liberté d’entreprendre et d’expression. Le grief tiré de l’article 4 de la Déclaration de 1789 est écarté. Le juge rappelle qu’il est loisible au législateur d’apporter des limitations justifiées par l’intérêt général. Le régime d’autorisation pour la publicité lumineuse et les bâches poursuit un objectif de protection du cadre de vie. L’atteinte n’est pas disproportionnée. Le grief tiré de l’article 11 sur la liberté d’expression est également rejeté. Le Conseil précise que les dispositions « n’ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de conférer à l’autorité administrative (…) le pouvoir d’exercer un contrôle préalable sur le contenu des messages ». Sous cette réserve interprétative, la conformité est admise. Le contrôle de proportionnalité aboutit ainsi à un équilibre entre libertés et objectifs d’intérêt général.
La portée de la décision est cependant atténuée par le report des effets de l’inconstitutionnalité. Le Conseil use du pouvoir que lui confère l’article 62 de la Constitution. Il reporte l’abrogation de l’article L. 120-1 au 1er septembre 2013. Ce délai vise à « permettre au législateur de remédier à l’inconstitutionnalité constatée ». Les décisions antérieures ne pourront être contestées sur ce fondement. Cette modulation temporelle limite l’impact immédiat de la censure. Elle illustre la prudence du juge constitutionnel face aux conséquences pratiques de ses décisions. La portée normative du contrôle exercé est ainsi réelle mais tempérée par des considérations d’opportunité.