Le Conseil constitutionnel a rendu le 14 avril 2005 une décision relative à la loi sur les aéroports. Cette décision traite principalement de la conciliation entre la mutation statutaire d’un exploitant aéroportuaire et les impératifs constitutionnels de continuité du service public. Un groupe de députés a saisi la juridiction constitutionnelle pour contester la transformation d’un établissement public en société anonyme. Les requérants soutenaient que le transfert de propriété de biens du domaine public vers cette entité privatisée menaçait la pérennité des missions d’intérêt général. Ils invoquaient également une méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence concernant le financement des services de navigation aérienne et le régime des redevances. La question posée au juge constitutionnel portait sur la suffisance des garanties législatives encadrant l’exploitation aéroportuaire et la nature juridique des prélèvements financiers imposés aux usagers. Le Conseil constitutionnel a rejeté ces griefs en estimant que les dispositions législatives assuraient un contrôle étatique suffisant et que les redevances constituaient des rémunérations de services. L’analyse portera d’abord sur la sauvegarde de la continuité du service public avant d’examiner la répartition des compétences en matière de redevances aéroportuaires.
I. La protection de la continuité du service public malgré la mutation statutaire
A. La permanence des garanties légales lors du déclassement du domaine public
Le législateur a organisé la transformation de l’exploitant aéroportuaire en une société dont l’État conserve majoritairement le capital social. Cette mutation entraîne le déclassement de biens appartenant initialement au domaine public pour les remettre en pleine propriété à la nouvelle structure. Le Conseil constitutionnel précise que « le déclassement d’un bien appartenant au domaine public ne saurait avoir pour effet de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles ». Ces exigences résultent de l’existence et de la continuité des services publics auxquels ces biens restent durablement affectés. L’État conserve un pouvoir d’opposition à toute aliénation d’un ouvrage ou d’un terrain nécessaire à la bonne exécution des missions. Un cahier des charges approuvé par décret fixe les conditions dans lesquelles la société assure les missions de police administrative qui lui incombent. Ce document détermine également les sanctions administratives susceptibles d’être infligées à l’exploitant en cas de manquement à ses obligations contractuelles.
B. L’exercice des prérogatives de puissance publique en situation exceptionnelle
La continuité du service public doit être assurée tant en période normale que lors de crises menaçant la vie économique ou nationale. Les requérants estimaient que l’autorité administrative ne pourrait plus reprendre la maîtrise directe de l’exploitation des infrastructures aéroportuaires après leur privatisation. Le juge constitutionnel écarte cette crainte en rappelant les prérogatives régaliennes dont dispose l’État pour faire face aux circonstances les plus graves. Il souligne qu’en cas de circonstances exceptionnelles, les autorités compétentes peuvent procéder à « toute réquisition de personnes, de biens et de services ». Ces pouvoirs s’exercent dans le cadre de la police administrative ou en vertu des dispositions protectrices contenues dans le code de la défense. Le dispositif législatif permet ainsi de répondre aux nécessités de la défense nationale sans méconnaître les principes fondamentaux de la Constitution. L’organisation du service public ainsi stabilisée permet d’aborder la question des ressources financières nécessaires au fonctionnement des structures aéroportuaires.
II. La détermination du régime juridique des ressources financières aéroportuaires
A. La reconnaissance de la nature rémunératoire des redevances
Le litige portait sur la qualification des sommes versées par les usagers pour l’utilisation des infrastructures et des services aéroportuaires. Les requérants considéraient que ces prélèvements constituaient des impositions de toutes natures en raison de leur montant potentiellement supérieur au coût du service. Le Conseil constitutionnel rejette cette analyse en affirmant que ces contributions conservent le caractère de redevances pour services rendus au profit des usagers. Il relève que le « produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l’aéroport ». La loi autorise toutefois une modulation des tarifs pour des motifs d’intérêt général comme la protection de l’environnement ou l’aménagement du territoire. Le juge valide également la prise en compte des dépenses futures liées à la construction d’infrastructures nouvelles dans le calcul des tarifs. Cette approche pragmatique permet de financer l’extension des équipements sans transformer la redevance en un prélèvement fiscal de nature législative.
B. La validation du partage des compétences entre le législateur et le règlement
L’incompétence négative du législateur était invoquée concernant le concours apporté par l’exploitant aux services de navigation aérienne assurés par l’État. Les députés critiquaient l’absence de précision législative sur le montant ou les modalités de remboursement de cette participation technique et financière. Le Conseil constitutionnel estime au contraire que le législateur peut renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités de ce concours. Il appartient au cahier des charges de déterminer les contreparties nécessaires selon les dispositions combinées des articles 34 et 37 de la Constitution. Le législateur n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence en confiant au décret le soin d’organiser les relations contractuelles entre l’État et la société. L’État s’assure ainsi que le service public de navigation aérienne dispose des moyens techniques indispensables à sa mission de sécurité. La loi relative aux aéroports respecte finalement l’ensemble des principes constitutionnels en organisant un contrôle administratif étroit sur l’activité d’un exploitant privé.