Le Conseil constitutionnel a rendu, le 12 août 2004, une décision majeure relative à la loi portant sur les libertés et les responsabilités locales. Cette décision s’inscrit dans le cadre de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 consacrant l’organisation décentralisée de la République française. Des députés ont saisi l’institution pour contester la régularité de la procédure législative ainsi que la conformité de nombreux articles au bloc de constitutionnalité. Les griefs portaient notamment sur le respect de l’article 49 alinéa 3, le principe d’égalité devant la loi et l’objectif d’intelligibilité de la norme. Les requérants soutenaient que les expérimentations prévues créaient des ruptures d’égalité injustifiées entre les citoyens selon leur localisation géographique sur le territoire national. Ils critiquaient également les modalités de transfert des compétences en matière de logement social et d’éducation aux collectivités territoriales de droit commun. Le juge constitutionnel devait déterminer si le législateur peut autoriser des expérimentations locales dérogeant au principe d’égalité tout en préservant l’unité de la République. Le Conseil valide l’essentiel du texte mais censure une disposition spécifique aux territoires d’outre-mer faute de caractéristiques propres justifiant une dérogation temporelle.
I. L’encadrement constitutionnel des expérimentations décentralisées
A. La licéité des dérogations expérimentales au principe d’égalité
L’article 37-1 de la Constitution permet désormais au législateur d’autoriser des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d’égalité. Le juge rappelle que le pouvoir constituant peut introduire des dispositions nouvelles qui « dérogent à des règles ou principes de valeur constitutionnelle ». Cette faculté d’expérimentation est toutefois strictement encadrée pour éviter que l’unité législative de la République ne soit durablement ou arbitrairement rompue. Le législateur doit définir de façon suffisamment précise l’objet et les conditions de ces dispositifs dérogatoires avant leur éventuelle et hypothétique généralisation.
L’exercice de cette compétence législative nouvelle ne saurait s’affranchir du respect des autres exigences constitutionnelles fondamentales lors de la mise en œuvre. Le Conseil constitutionnel vérifie ainsi que les transferts de compétences en matière économique ou sanitaire ne lèsent pas les droits fondamentaux des citoyens. La dérogation au principe d’égalité est admise car elle est temporaire et finalisée par la recherche d’une meilleure efficacité de l’action publique locale. Les articles critiqués par les auteurs de la saisine respectent ces critères temporels et matériels imposés par le texte suprême depuis la révision.
B. L’exigence de précision dans la définition des compétences transférées
Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle vigilant sur la clarté des dispositions législatives organisant les transferts de compétences vers les régions et les départements. Il appartient au législateur d’adopter des « dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques » pour prémunir les sujets de droit contre l’arbitraire. Cette exigence d’intelligibilité de la loi découle de l’article 34 de la Constitution et des articles de la Déclaration des droits de l’homme. Le juge vérifie que l’État définit clairement les missions déléguées, notamment en matière de gestion des fonds communautaires ou d’équipements sanitaires régionaux.
La validité des articles contestés repose sur le fait que le législateur a décrit avec une précision suffisante les modalités des transferts opérés. Le Conseil estime que les règles d’organisation et de fonctionnement des établissements publics d’enseignement primaire n’avaient pas à figurer intégralement dans la loi. Le renvoi au pouvoir réglementaire pour les détails techniques ne constitue pas une méconnaissance de la compétence législative en l’espèce. L’encadrement des pouvoirs de police spéciale en matière d’assainissement ou de déchets assure également la sécurité juridique nécessaire aux administrateurs et aux administrés.
II. Les limites de la différenciation territoriale au regard de l’indivisibilité
A. La sanction d’une adaptation injustifiée au profit de l’outre-mer
L’article 203 de la loi subordonnait l’entrée en vigueur du transfert de certains personnels dans les départements d’outre-mer à un rééquilibrage préalable des effectifs. Le Conseil constitutionnel confronte cette disposition à l’article 73 de la Constitution qui autorise des adaptations liées aux « caractéristiques et contraintes particulières ». Le juge relève que des écarts d’effectifs similaires existent également entre plusieurs académies situées sur le territoire métropolitain de la République française. Ces déséquilibres ne sauraient donc justifier un traitement différencié pour les collectivités d’outre-mer au sens des prescriptions constitutionnelles en vigueur.
La décision souligne que ces écarts ne constituent pas des particularités locales de nature à différer l’application de la loi dans ces départements spécifiques. En conséquence, « l’article 203 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution » pour violation du principe d’égalité entre collectivités territoriales. Cette censure manifeste la volonté du juge de maintenir une cohérence dans l’application des lois sur l’ensemble du domaine national indivisible. La différenciation territoriale reste possible uniquement lorsqu’elle repose sur des réalités géographiques, économiques ou sociales objectives et propres aux territoires concernés.
B. La préservation des objectifs constitutionnels par le contrôle de l’égalité
La loi prévoit le transfert de la gestion des fonds de solidarité pour le logement ainsi que des droits de réservation aux départements. Les requérants invoquaient une menace sur l’objectif de valeur constitutionnelle selon lequel « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent » est garantie. Le Conseil constitutionnel juge que le législateur peut librement répartir les compétences entre l’État et les collectivités territoriales pour atteindre cet objectif social. Il doit toutefois prévenir, par des dispositifs appropriés, toute rupture caractérisée d’égalité dans l’accès des personnes défavorisées à un logement décent.
Le contrôle exercé par le représentant de l’État et l’existence de conventions évaluées annuellement garantissent le respect des engagements nationaux en matière sociale. Le transfert de la charge des locaux destinés au logement étudiant aux communes ne dessaisit pas l’État de son pouvoir de décision final. Les centres régionaux des œuvres universitaires conservent la maîtrise des attributions, assurant ainsi une égalité de traitement entre tous les étudiants du pays. La décentralisation des responsabilités locales n’aboutit donc pas, dans cette espèce, à une fragmentation des droits sociaux protégés par le Préambule de 1946.