Le Conseil constitutionnel a rendu, le 28 juillet 1989, une décision majeure relative à la sécurité et à la transparence du marché financier national. Des parlementaires avaient déféré cette loi en contestant les nouveaux pouvoirs de sanction pécuniaire attribués à une autorité de régulation administrative spécialisée. Ils invoquaient notamment la violation du principe de séparation des pouvoirs et l’absence de garanties suffisantes quant à l’indépendance des membres nommés. La question posée au juge constitutionnel concernait la validité du cumul de sanctions administratives et pénales ainsi que l’étendue des délégations législatives. Le Conseil a validé l’existence d’un pouvoir de sanction administrative sous réserve du respect strict de la proportionnalité et des droits fondamentaux. Il a toutefois censuré certaines dispositions pour incompétence négative du législateur et pour méconnaissance flagrante du droit à un procès équitable.
I. La constitutionnalité du pouvoir de sanction administrative
A. Une habilitation conditionnée par le respect des libertés
Le juge affirme qu’aucun principe « ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction ». Cette faculté demeure toutefois subordonnée à l’absence de toute privation de liberté et au respect des mesures destinées à sauvegarder les droits constitutionnels. L’indépendance de l’organe de régulation est ici garantie par le mode de désignation de ses membres et la durée fixe de leurs mandats respectifs. L’obligation d’impartialité s’impose à tout organe administratif pour l’examen des affaires relevant de sa compétence directe ainsi qu’aux règles déontologiques qui en découlent. Le Conseil valide ainsi l’autonomie de l’administration dans la répression des manquements professionnels, dès lors que les garanties procédurales protègent suffisamment les administrés.
B. Un encadrement strict du cumul des sanctions pécuniaires
La décision précise que le principe interdisant de punir deux fois pour le même fait ne reçoit pas application entre sanctions pénales et administratives. Néanmoins, l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen s’applique à toute sanction ayant le caractère manifeste d’une punition. Le juge constitutionnel souligne que « le principe de proportionnalité implique, qu’en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé ». Cette réserve d’interprétation limite les effets d’un cumul excessif lorsque des agissements constituent simultanément des délits boursiers et des manquements aux règlements. Les autorités administratives et judiciaires doivent veiller à ce que la répression globale demeure en relation directe avec la gravité réelle des faits commis.
II. La préservation des équilibres institutionnels et procéduraux
A. La sanction de l’incompétence négative du législateur
Le législateur ne peut conférer au pouvoir réglementaire la mission de fixer des règles touchant au domaine de la loi sans définir un cadre précis. Le Conseil censure ainsi l’autorisation donnée de prévoir des règles différentes selon les catégories d’organismes de placement en ce qui concerne l’actif. Il estime que « la détermination des catégories d’obligations applicables aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières met en cause un principe fondamental du régime de la propriété ». En délégant sans restriction son pouvoir de décision, le législateur méconnaît l’étendue de sa compétence fixée par l’article 34 de la Constitution. De même, la fixation de la date d’entrée en vigueur de la loi doit être assortie de limites temporelles claires pour l’autorité ministérielle.
B. L’interdiction du cumul des rôles répressifs et civils
L’article 10 de la loi contestée permettait à la commission d’exercer les droits réservés à la partie civile devant les juridictions répressives ou civiles. Le Conseil constitutionnel juge cette disposition contraire au principe fondamental du respect des droits de la défense réaffirmé par le préambule de la Constitution. Il considère que l’autorité pouvant prononcer des sanctions administratives ne peut concurremment « user de tous les droits afférents à cette qualité sans pour autant justifier d’un intérêt distinct ». Une telle faculté créerait un déséquilibre manifeste dans la procédure pénale au détriment de la personne poursuivie pour des faits identiques. La protection d’une procédure juste et équitable interdit donc qu’une même autorité administrative puisse cumuler son pouvoir répressif propre et une intervention civile.