Le Conseil constitutionnel a rendu, le 13 décembre 1985, une décision fondamentale relative à la loi sur les principes d’aménagement et d’urbanisme. Des parlementaires ont saisi la haute instance pour contester la conformité de plusieurs dispositions modifiant le code de l’expropriation et le code de l’urbanisme.
Les auteurs de la saisine soutenaient que les nouvelles règles relatives à la qualification des terrains à bâtir méconnaissaient les prérogatives du juge judiciaire. Ils critiquaient également le régime de déclaration préalable imposé aux divisions foncières dans certaines zones protégées au nom de la protection des sites naturels.
Le Conseil devait déterminer si la soumission du droit de propriété à des contraintes administratives portait une atteinte inconstitutionnelle à ce droit naturel et imprescriptible. Il a finalement déclaré les dispositions conformes en précisant le champ d’application de la protection constitutionnelle de la propriété par rapport à la liberté individuelle.
I. La clarification du champ d’application de la protection constitutionnelle de la propriété
A. La distinction opérée entre le droit de propriété et la liberté individuelle
Les requérants invoquaient l’article 66 de la Constitution pour affirmer que le juge judiciaire devait demeurer le protecteur naturel du droit de propriété immobilière. Le Conseil constitutionnel rejette cette assimilation en affirmant qu’il « résulte des termes de l’article 66 de la Constitution que celui-ci concerne la liberté individuelle et non le droit de propriété ».
Cette précision jurisprudentielle limite l’intervention obligatoire de l’autorité judiciaire aux seules atteintes portées à la liberté physique et à la sûreté des personnes. Le droit de propriété, bien que protégé par la Déclaration de 1789, ne bénéficie donc pas de la même garantie juridictionnelle spécifique que la liberté individuelle.
B. La validation des critères administratifs de qualification des terrains
La loi nouvelle fait dépendre la qualification de terrain à bâtir de l’existence de documents d’urbanisme ou de l’état réel d’urbanisation de la zone. Les juges considèrent que l’administration ne dispose pas pour autant de la « faculté de déterminer arbitrairement la qualification des biens immobiliers et les possibilités de construire ».
Le Conseil souligne que les documents d’urbanisme restent soumis au contrôle permanent du juge de l’excès de pouvoir pour prévenir toute forme d’arbitraire administratif. L’autorité judiciaire conserve d’ailleurs sa compétence exclusive pour « déterminer la consistance, l’usage et la valeur des biens immobiliers expropriés ou préemptés » lors de la phase indemnitaire.
II. La proportionnalité des limites apportées à l’exercice du droit de propriété
A. La légitimité des restrictions foncières fondées sur l’intérêt général
L’article 13 de la loi instaure une procédure de déclaration préalable pour les divisions foncières situées dans des zones nécessitant une protection environnementale particulière. Le Conseil estime que ces limitations ne constituent pas une privation de propriété mais une simple restriction aux modalités d’exercice du droit de disposer.
L’administration doit motiver son opposition par des considérations relatives au « caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques ». Ces motifs se réfèrent à des fins d’intérêt général suffisamment précises pour ne pas dénaturer le sens et la portée du droit de propriété.
B. La préservation des garanties juridiques et de la compétence législative
Le grief tiré d’une délégation excessive au pouvoir réglementaire est écarté car le législateur a fixé de façon précise les limitations au droit de propriété. Le renvoi au décret concerne uniquement les conditions d’application technique et les modalités de publicité des zones protégées sans méconnaître les dispositions de l’article 34.
Le Conseil constitutionnel rappelle enfin que le juge de l’expropriation doit « écarter les servitudes et restrictions administratives affectant l’utilisation des biens » en cas d’intention dolosive. Cette protection juridictionnelle garantit que les prérogatives de l’administration ne s’exercent jamais au détriment de la juste indemnisation due aux propriétaires évincés.