Le Conseil constitutionnel a rendu, le 28 décembre 2017, une décision fondamentale portant sur la conformité de la loi de finances pour l’année 2018. Saisi par plus de soixante députés et sénateurs, il devait examiner la sincérité budgétaire ainsi que diverses réformes fiscales d’une importance majeure. Les requérants contestaient notamment l’instauration d’un nouveau dégrèvement de taxe d’habitation et la création de l’impôt sur la fortune immobilière en remplacement de l’impôt de solidarité. Le litige portait sur le respect du principe d’égalité devant les charges publiques et sur l’autonomie financière des diverses collectivités territoriales françaises. Le juge a validé l’essentiel des réformes structurelles tout en censurant certaines dispositions dérogatoires ou étrangères au domaine des lois de finances. L’étude de cette décision impose d’analyser l’admission des réformes structurelles de la fiscalité avant d’aborder la sanction des mesures dérogatoires et des cavaliers budgétaires.
I. L’admission des réformes structurelles de la fiscalité directe
A. La validité constitutionnelle du nouveau dégrèvement de taxe d’habitation
Le législateur a instauré un dégrèvement progressif de la taxe d’habitation devant bénéficier à près de quatre-vingts pour cent des redevables de cet impôt. Les requérants soutenaient que cette mesure créait une rupture d’égalité en faisant peser la charge fiscale sur une minorité de contribuables résiduels seulement. Le juge constitutionnel a cependant estimé que le législateur s’était fondé sur un « critère objectif et rationnel » en retenant un plafond de revenus. Il a précisé que cette réforme constituait une étape vers une mutation globale de la fiscalité locale sans porter atteinte à l’autonomie financière.
Le Conseil a également rejeté le grief relatif à la liberté de taux des communes puisque l’État prend intégralement en charge le montant du dégrèvement. En effet, les collectivités conservent la faculté de modifier leur taux bien que cette hausse ne soit pas compensée pour les bénéficiaires de la mesure. Cette solution préserve les ressources propres des entités locales tout en permettant une réduction significative de la pression fiscale sur les ménages les plus modestes.
B. La conformité de l’assiette de l’impôt sur la fortune immobilière
La création de l’impôt sur la fortune immobilière visait à orienter l’épargne vers l’investissement productif en excluant les actifs mobiliers de la base taxable. Les députés critiquaient cette distinction entre patrimoine immobilier et mobilier en invoquant une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques de l’article treize. Le Conseil a répondu que le législateur peut créer une contribution spécifique pesant sur les actifs immobiliers autres que ceux affectés à l’activité professionnelle. Il a jugé que l’exclusion des biens professionnels répondait à un objectif de rendement budgétaire et de soutien au développement économique des entreprises nationales.
Le juge a par ailleurs validé les règles d’évaluation des actifs et les mécanismes de plafonnement prévus par les dispositions de l’article trente et un. Il a estimé que l’absence de certains mécanismes d’exonération antérieurs ne portait pas atteinte à une situation légalement acquise ou à la garantie des droits. Cette approche confirme la large liberté du Parlement pour déterminer l’assiette des impositions de toutes natures selon les objectifs politiques qu’il s’assigne.
II. La sanction des disparités de traitement et des cavaliers budgétaires
A. L’inconstitutionnalité de l’aménagement dérogatoire des ressources locales
L’article 85 de la loi déférée prévoyait un régime spécifique pour la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée entre deux entités territoriales. Le législateur souhaitait corriger une anomalie fiscale en annulant un transfert de ressources au profit d’une région n’exerçant pas de compétences en transports. Le Conseil a toutefois censuré cette disposition en considérant que les compétences globales de la collectivité bénéficiaire avaient été renforcées par les lois antérieures. Il a conclu que le législateur ne s’était pas fondé sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but de la réforme.
Cette censure illustre la rigueur du contrôle exercé sur les mesures législatives qui introduisent des distinctions injustifiées entre des collectivités placées dans des situations similaires. Le juge rappelle ainsi que toute dérogation au droit commun financier doit reposer sur des motifs d’intérêt général solides et vérifiables lors de l’examen. L’annulation de cet article protège l’équilibre des transferts financiers entre les différents échelons territoriaux tout en garantissant une application uniforme de la loi fiscale.
B. Le strict respect de l’égalité successorale et du domaine financier
Le juge a sanctionné une différence de traitement injustifiée concernant la répartition de la base taxable entre l’usufruitier et le nu-propriétaire selon la date. L’article trente et un imposait une règle de répartition pour les démembrements issus de successions légale uniquement pour ceux réalisés après le premier janvier deux mille dix-huit. Le Conseil a déclaré cette disposition contraire à la Constitution car aucune différence de situation ne justifiait un tel traitement différencié selon la date d’ouverture. Cette décision garantit la neutralité du droit fiscal à l’égard des transmissions patrimoniales opérées sous l’empire de règles civiles identiques pour tous.
Enfin, le Conseil a censuré plusieurs articles qui ne présentaient aucun lien direct ou indirect avec l’objet financier de la loi de finances initiale. Ces cavaliers budgétaires concernaient notamment des rapports au Parlement ou des modifications du code des assurances étrangères au domaine défini par la loi organique. Le respect de la procédure parlementaire impose d’exclure ces dispositions pour préserver la clarté et la sincérité des débats portant sur les deniers publics.