Le Conseil constitutionnel, par une décision du 23 janvier 2014, n° 2014-687 DC, statue sur la constitutionnalité de la loi de modernisation territoriale. Des membres du Parlement contestaient la procédure d’adoption ainsi que la conformité de plusieurs dispositions relatives à la création des métropoles. Les requérants invoquaient notamment une méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales et des irrégularités dans le recours aux amendements. Le juge constitutionnel devait déterminer si l’intégration forcée de communes dans un groupement urbain respectait les prérogatives des conseils élus. Il examinait également la validité d’un régime d’incompatibilité des mandats pour le président d’une collectivité à statut particulier. La juridiction écarte l’essentiel des griefs tout en émettant une réserve d’interprétation sur le cumul des fonctions exécutives locales.
I. La consécration de la réorganisation territoriale par le pouvoir législatif
A. La validité procédurale du recours aux amendements gouvernementaux
Les requérants soutenaient que l’introduction de dispositions substantielles par voie d’amendement privait le Parlement d’une étude d’impact et de l’avis du Conseil d’État. Le Conseil constitutionnel rappelle que l’article 39 de la Constitution n’impose ces formalités que pour les projets de loi initiaux. Tout amendement est recevable dès lors qu’il présente « un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » au cours de la procédure. Cette solution préserve l’exercice du droit d’amendement appartenant tant aux membres du Parlement qu’au Gouvernement sans entraver la célérité du débat législatif.
Le juge précise que l’obligation de présenter une étude d’impact ne saurait s’étendre aux modifications intervenant lors de l’examen devant les assemblées. Le texte contesté présentait un lien direct avec l’objet de la loi de modernisation territoriale déposée initialement sur le bureau du Sénat. Cette interprétation stricte des conditions de forme évite de paralyser l’initiative gouvernementale sous couvert d’exigences documentaires excessives pour les textes modifiés. La procédure d’adoption est donc jugée régulière au regard des exigences posées par la loi organique du 15 avril 2009.
B. L’encadrement de la libre administration face aux impératifs d’intérêt général
La délimitation autoritaire du périmètre d’une métropole par le législateur était critiquée comme une atteinte frontale à la liberté des communes membres. Le Conseil constitutionnel affirme que la loi peut assujettir les collectivités à des obligations si ces dernières sont définies avec une précision suffisante. Il souligne que le législateur a entendu assurer « la cohérence du périmètre du nouvel établissement » pour mettre en œuvre des actions métropolitaines structurantes. Cette limitation de la volonté communale se justifie par un but d’intérêt général supérieur lié à l’efficacité de l’action publique territoriale.
Le juge constitutionnel refuse de voir dans cette intégration forcée une méconnaissance du principe de subsidiarité ou une tutelle interdite entre les collectivités. Les communes conservent en réalité leurs compétences propres pour toutes les matières qui ne sont pas expressément transférées au groupement à fiscalité propre. La décision confirme que les collectivités « s’administrent librement par des conseils élus » sous réserve des conditions impératives fixées par la puissance législative. L’équilibre entre autonomie locale et rationalisation de la carte administrative est ainsi maintenu au profit d’une intégration urbaine renforcée.
II. L’émergence contrôlée d’un statut métropolitain dérogatoire au droit commun
A. La limitation du cumul des mandats exécutifs au sein des métropoles
L’article 26 de la loi créait une collectivité à statut particulier et prévoyait un régime d’incompatibilités pour son président sans inclure le mandat municipal. Le Conseil constitutionnel relève que le président de cette entité exerce de plein droit des attributions équivalentes à celles d’un président de département. Cependant, l’absence d’interdiction pérenne de cumul avec une fonction de maire introduirait une rupture caractérisée de l’égalité devant le suffrage universel. Le juge formule une réserve d’interprétation interdisant ce cumul à compter du renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de ladite collectivité.
Cette réserve garantit que les titulaires de fonctions exécutives locales puissent exercer leurs missions de façon satisfaisante sans concentration excessive des pouvoirs. Le législateur ne peut déroger aux règles communes de cumul des mandats que pour des raisons transitoires liées à la mise en place institutionnelle. Une différence de traitement durable ne serait pas en rapport direct avec l’objet de la loi ni avec une différence de situation. La protection du principe d’égalité impose ainsi d’aligner le régime de cette métropole sur celui des autres exécutifs départementaux et régionaux.
B. La légitimité constitutionnelle des transferts de propriété entre personnes publiques
La loi organisait le transfert gratuit de biens entre un établissement public d’aménagement et un établissement public de gestion au sein d’un quartier d’affaires. Les requérants invoquaient une atteinte au droit de propriété des personnes publiques et une violation de la liberté contractuelle de ces entités. Le Conseil constitutionnel juge que la protection constitutionnelle de la propriété « ne s’oppose pas à ce que le législateur autorise le transfert gratuit de biens ». Ces mouvements patrimoniaux entre personnes publiques sont valables lorsqu’ils poursuivent un objectif de clarification des compétences et de bonne gestion financière.
Par ailleurs, le juge écarte le grief relatif à la liberté contractuelle en rappelant que les établissements publics n’en jouissent que selon la loi. La remise en cause législative d’une convention entre deux organismes publics ne constitue pas une atteinte disproportionnée aux droits protégés par la Constitution. La décision valide également les critères démographiques de création des métropoles en estimant qu’ils reposent sur des situations objectives et rationnelles. L’unité de la République n’est pas menacée par cette diversification des statuts territoriaux dès lors que le cadre législatif demeure précis.